山西省水资源问题专项审计调查研究
　　[摘要]通过对2008 年以来山西省水资源特点、供用水情况和水资源保护、开发利用情况的综述,指出黄河干流开发利用程度较低、供水保障能力偏低、城乡水资源管理的体制性障碍仍是制约山西水利发展的三大瓶颈.为从根本上解决这一问题,满足"十二五"期间全省转型跨越发展对水资源的需求,山西应对此高度重视,尽快采取对策措施.
　　[关键词]水资源问题,专项审计调查,山西省
　　1 水资源概况
　　1.1 水资源特点山西属半湿润、半干旱气候,特殊的地理环境和气候因素造成了山西恶劣的水资源条件.一方面,高山阻挡了暖湿气候,"十年九旱"成为山西最显著的气候特征,全省多年平均降雨量仅508.8 mm,明显低于周边的河南、河北、陕西等省;另一方面,山西境内沟深坡陡,降水形成的地表径流不能充分利用,省境两侧地高水低且沟壑纵横,黄河沿境而过,开发利用难度大,成本高.境内除汾河外,东西两侧河流均为外向型河流,山高坡陡,洪水暴涨暴跌,难以利用.
　　山西省分属黄河、海河流域,其中黄河流域占62%.黄河流经山西省西部、南部边界,长达965 km,处于居中位置的龙门水文站多年平均实测径流量为280 亿m3,历史实测最枯径流量为133 亿m3.黄河中游段的径流量大部分源自青海、甘肃,其洪涝丰枯与华北地区基本不同频,且有龙羊峡、刘家峡等水库调节,水源可靠,是山西省应对特大干旱的主要水源保障.
　　岩溶大泉数量多、分布广、流量大也是山西水资源的重要特点.岩溶区面积占全省面积的75.2%,其中19 个岩溶大泉水资源量达31.5 亿m3,占全省水资源总量的25%.岩溶大泉主要接受大气降水补给,流程长、流速缓,具有明显的滞后效应,加之含水层较厚,有几倍于资源量的动态调节能力,是山西水资源保护的重要对象.
　　1.2 供水用水情况
　　山西省多年平均水资源总量123.8 亿m3,占全国水资源总量的0.4%,其中地表水资源量86.8 亿m3,地下水资源量86.4 亿m3,二者重复量49.4 亿m3.人均水资源占有量381 m3,仅为全国人均值的17%.全省多年平均用水量60 亿m3,其中地下水利用量36 亿m3,地表水利用量24 亿m3.以2009 年为例,全省人均用水量183 m3,仅为全国平均值的41%,人均生活日用水量84 L,为全国平均值的48%,在各省、市、自治区中排名末位.万元GDP 用水量85 m3,万元工业增加值用水量37 m3,在全国属节水水平较高的省份.总的来说,山西省用水水平较低,节水水平较高,节水潜力不大.
　　1.3 水资源开发利用和保护
　　2008-2011 年底,山西省在深入调研和科学论证的基础上,确立了"蓄水保水、用好黄河水、涵养地下水、节约用水"的治水方略,建成了35 项应急水源工程;启动实施了"两纵十横、六河连通"的大水网工程;开工建设了引黄北干线工程;解决了938 万人的农村饮水安全问题;农田实灌面积由"十一五"初的80 万hm2 提高到120.67 万hm2 的历史最好水平;120 万hm2 水土流失面积得到治理,累计治理度达到51%;100 余座病险水库完成除险加固,一批中小河流得到综合治理,水库供水和防洪保安能力明显增强;水资源管理与保护力度不断加大,初步扭转了地下水位下降严重、地表水污染严重、重要河流断流和岩溶大泉流量锐减的被动局面,水生态环境有所改善,水资源开发利用由"水瓶颈"逐渐向"水支撑"转变.但作为国民经济和社会发展的重要支撑和保障,山西水利工作还存在一些突出问题和薄弱环节,水利工作转型发展的任务依然艰巨,水利发展的速度和质量还面临巨大压力.
　　2 面临问题及原因分析
　　2.1 黄河干流取水量较少,开发利用程度较低
　　国家分配给山西省年耗用黄河水量为43.1 亿m3,而山西省2011 年底黄河干流提水量仅10 亿m3.
　　其原因主要有:一是黄河流经山西段大部分地处晋陕峡谷,地高水低,取水工程难度大、扬程高;二是取水条件较好的运城沿黄泵站由于河流游荡不定,且受两岸治河工程影响,使得泵站经常脱流;三是灌区灌溉系统建设滞后,渠道配套率低,实际灌溉面积与灌区用水量不协调,水资源利用率低;四是夹马口、尊村等灌区范围外的周边区域适宜发展灌溉,但因现有灌区的渠道未控制和灌区提水泵站提水能力的限制,虽然紧邻黄河干流,却利用不上黄河发展灌溉;五是泵站机电设备严重老化,装置效率降低,能源消耗超标.尤其是取水水位不断降低,泵站扬程增加,使泵组严重偏离工况点,造成泵站难以运行.近年来,山西省通过采取一系列措施使引黄水量大幅增加,但与国家分配给山西的用水指标相比,还有很大开发潜力.
　　2.2 供水保障能力偏低
　　2.2.1 区域间水资源调配能力不足,难以抗御特大干旱
　　当前,山西省供水体系中水资源区域之间调配能力不足,未能实现对水资源的有效配置,导致全省总体安全保证程度较低,特别是应对特大干旱的应急保障能力不足.主要表现在:一是部分重要区域尚未形成高保障率的供水体系;二是一些区域的水源工程缺乏必要的输水连通工程,只能就近供水,影响工程整体效益的发挥;三是全省主要河流自成系统,互不连通,不能发挥系统的补偿、调节、稳定作用,供水安全保障性降低.
　　2.2.2 用水结构趋于合理,但地下水超采状况尚未彻底扭转
　　20 世纪八九十年代,随着山西经济社会的快速发展,地下水用水量快速增加,出现严重超采,大同、忻定、太原、临汾、运城5 大盆地出现了大面积的地下水超采区,超采面积达6 561 km2,占5 大盆地区总面积的25.4%.到2005 年,全省地下水超采量达到7 亿m3左右,19 个岩溶大泉有3 个完全断流,2 个基本断流,12 个流量严重衰减.根据全国第一次水利普查成果和山西省水资源公报,2011 年山西省总用水量为73.4 亿m3,其中地下水用水量36.1 亿m3,占总供水量的49%,超采量下降到5 亿m3 左右.随着35 项应急水源工程逐步发挥效益,关井压采、汾河清水复流和关闭小煤窑等水资源保护措施的有效开展,用水结构将逐渐趋于合理.但目前山西地下水持续超采、部分岩溶大泉流量衰减的趋势还未得到彻底扭转.
　　2.2.3 采煤对水资源造成严重破坏山西省作为能源基地开发建设
　　20 多年来,水资源受采煤影响面积达20 350 km2,约占全省总面积的13%;水土流失面积108 700 km2,约占全省总面积的69%.根据2011 年山西省发改委《煤炭开发对水资源影响研究报告》,平均每开采1 t 煤影响、破坏2.48 m3水资源,按全省年开采量7 亿t 计算,煤炭开采每年要破坏水资源量10 多亿m3.同时,煤炭开采在地下形成纵横交错的垂向竖井、斜井、水平巷道、斜巷道、采空区以及以矿井为中心的大面积降落漏斗,使得区域地下水资源量严重减少.大面积高强度开采煤炭会加剧采矿区及周边地区河道干涸、地下水位下降、人畜饮水困难等问题.根据《山西省特大应急干旱年应急水源规划》,受采煤影响,每年将出现15 万~20 万新的饮水困难人口.近年来,山西省虽然采取了一些水资源保护措施,但从水煤共生的特性来讲,采煤对水资源的影响和破坏依然存在.
　　2.3 城乡水资源管理存在体制性障碍
　　随着山西省经济的快速发展,城市化进程的加快,水资源需求量不断增长,工农业及城镇生活需水量已超过当地水源可支撑的能力,城乡生活、工业和农业供需矛盾尖锐,城乡水资源管理存在体制性障碍.造成上述问题的原因主要是山西省水资源管理多年来保持部门分割、地区分割的二元管理体制结构,导致管水源地的不管供水,管供水的不管排水,管排水的不管回用,水的统一管理和保护被人为肢解.这种体制性障碍给城乡水资源的合理开发、优化配置、科学管理和有效保护造成许多负面效应:其一,不利于水资源的可持续发展;其二,不利于城乡用水供需矛盾的有效解决;其三,降低了城乡水资源统一管理效能;其四,涉水事务的基础设施建设缺乏统一规划,滞后于城市发展,投资体制不合理,难以发挥水资源的综合效益.突出表现在:
　　一是地表水与地下水水源之间难以调配和优化配置.如大同市册田水库城市供水工程管线和提水工程早已建成,已形成供水能力0.46 亿m3/a,但由于水源属水利部门,供水由其他部门和厂矿管理,无法实行统一调配而闲置多年,而大同市区供水企业和厂矿宁可缺水及严重超采地下水,也不愿使用地表水,造成地下水严重超采,生态环境恶化.  尽管上级水行政主管部门和市政府多次协调,但因涉及部门利益,无法做出科学决策.
　　二是污水回用机制无法形成,造成水资源的严重浪费和污染.据2010 年统计数据显示,山西省年入河排污量为8 亿m3,占河川径流量的1/10 左右,在非汛期占到了清水流量的1/3,河流水质严重污染.太原、大同等市虽已建成一批污水处理厂,但全省污水处理回用量仅0.5 亿m3,占排放量的6.25%.由于管理脱节,没有形成有效的污水处理回用机制,造成污水处理越多,亏损越大,污水处理设备大量闲置.同时,由于中水利用成本比水价高,使得中水利用工程无法大规模推行,造成资源浪费和环境污染.
　　3 审计建议
　　3.1 进一步加大资金投入力度
　　水利投资是解决山西水问题、促进水资源开发利用的重要前提和保障.经测算,山西省"十二五"期间水利基本建设投资总规模将达1 000 亿元.因此建议适当增加投入水利建设的额度或比例,进一步提高水利建设资金在水利工程投资中的比重;同时吸引社会资金参与水利工程建设,按照"谁投资,谁受益"的原则,鼓励大型国有企业投资各类水利工程建设.
　　3.2 进一步加快供水安全
　　保证能力建设要进一步加快黄河干流水资源开发利用步伐,遏制地下水超采,从政策法规层面强化地下水的保护和修复;通过控制煤炭开采、规模整合生产企业、采煤保水等一系列措施,尽快建立健全从点到面、从面到网、从调蓄能力到配置能力全方位提高的供水体系,不断提高全省供水保障能力和特大干旱年抗御能力,真正实现从"基本保障型"向"安全保证型"的跨越.
　　3.3 进一步提高城乡供水保障能力
　　要进一步调整、理顺省级水行政管理职能,整合市、县政府涉水部门职能,以点带面推动城乡涉水事务一体化,实施统一规划、统一调配、统一管理、统一分配水权、统一监管、统一市场准入的"六统一"政策;完善和严格水资源管理,统筹城乡水资源配置;健全地方水资源法规,规范涉水管理体制.从体制、机制构建和政策创新上促进城乡水资源的优化配置和高效利用,促进城乡供水保障能力的进一步提高.