完善最严格水资源管理制度体系的措施探讨
　　摘要:为了贯彻落实好最严格的水资源管理方式,从基层水资源管理角度,运用系统思维方式,对我国水资源管理法律法规体系、水资源节约与保护、人员机构、业务规范的现状及其存在问题进行了分析.同时,从法律法规、宏观政策、管理体制、科技支撑、规范化管理、行政执法、考核机制等7 个方面,探讨了完善最严格水资源管理制度体系的对策措施.
　　关键词:"三条红线", 水资源管理, 制度建设,管理对策
　　1 我国水资源管理现状
　　针对我国经济社会快速发展与资源环境矛盾日益突出的严峻形势,全国水利系统认真贯彻中央水利工作方针,积极践行可持续发展治水思路,不断完善政策法规,强化落实各项管理制度,大力推进节水型社会建设,努力深化改革和不断创新,水资源管理制度建设取得了新的突破性进展.
　　( 1) 法律法规逐步健全.《水法》的颁布实施,确立了国家水资源管理体制和基本制度,水资源管理纳入法制化轨道,开启了我国水资源管理事业的新篇章.
　　2002 年修订后的《水法》进一步强化了流域水资源统一管理,把节约用水和水资源保护放在突出位置,确立了国家水资源管理各项法律制度.《取水许可和水资源费征收管理条例》、《入河排污口监督管理办法》、《太湖流域管理条例》等法规的颁布实施,进一步强化了水资源合理配置、节约和保护,初步建立了以《水法》为核心的水资源管理法律法规体系,为水资源管理规范化建设提供了法律依据.
　　( 2) 水资源节约保护氛围渐浓."十一五"期间,国家积极推进资源节约型和环境友好型社会建设,大力推进节能减排,单位工业增加值用水量等指标被列为"十一五"规划约束性指标,纳入国家节能降耗考核体系,全面开展节水型社会建设.2011 年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》出台,党中央、国务院对水利改革发展作出战略部署,提出了实行最严格水资源管理制度的要求,对水资源管理规范化建设给予了政策支持.
　　( 3) 人员机构初具规模.我国已逐步建立了中央、流域、省、市、县5 级水资源管理体系,流域水资源保护局相继成立,许多地方也设置了水资源管理机构,充实了水资源管理专业人员,各地积极理顺水资源管理体制,探索深化水务一体化管理体制改革.目前水资源管理的机构设置和人员配备已初具规模,为水资源管理规范化建设提供了人才支撑.
　　( 4) 业务开展日益规范.我国积极探索水权制度改革,在宁夏、内蒙古开展了水权转换试点工作; 建设项目水资源论证制度创立和规划水资源论证试点,有力强化了水资源调控管理手段.目前,水资源统一调度、节水型社会建设及水资源保护工作取得了明显成效.水资源评价、规划、论证,水功能区划分,城市水系整治等一批技术标准也相继颁布实施.同时,内部管理制度也逐步完善.水资源管理业务开展已步入正轨,为水资源管理规范化建设奠定了工作基础.2 我国水资源管理存在的问题目前,我国的水资源管理脱胎于传统的水资源开发利用与水文监测,是以工程水利或传统水利为基础的,其管理思想、技术依赖于传统的水利管理,管理思想以工程管理为基础,缺少经济、法律、文化方面的思想基础,长期以来形成的管理思路与技术深刻地影响着水资源管理,与当今快速变化的经济、社会形势有一定的距离; 同时,管理方式陈旧、手段落后,如信息技术的应用、数据处理、监测评价手段远远落后于社会的要求,与水资源的重要性极不相适应.因此,必须通过在水资源管理机构、制度建设、行为规范、支撑能力建设、保障机制等方面全面实施规范化管理,不断提升水资源管理工作效率和快速反应能力,从整体上全面提高水资源管理水平,适应经济社会的快速发展.
　　3 完善最严格水资源管理制度体系对策措施
　　3. 1 水法律法规方面
　　( 1) 水法规要与公共法律相衔接.多年来的水资源管理工作表明,对偷窃水资源尤其是大量宝贵地下水资源的行为,采取"以罚代刑"的措施已经不适应实行最严格水资源管理制度的要求,同时,无资质施工擅自凿井很容易造成地下水污染.因此,水资源管理的专业法律制度要与《刑法》、《治安处罚法》、《行政监察法》等公共法律制度相衔接,增强法律的威慑力.建议在《刑法》中增设"破坏水资源罪和偷窃水资源罪",并在《治安处罚法》中增设相应处罚条款,如果在犯罪限量以内予以治安处罚,或是由最高人民法院对偷盗水资源以及破坏地下水水源结构作出《刑法》、《治安处罚法》的司法解释.在《行政监察法》中增加基层党政干部非法干预查处水事案件的责任追究制度,保障最严格水资源管理制度落到实处.
　　( 2) 完善《水法》配套法规、规章.应当加快与《水法》相配套的一系列法律和法规的建设.对应该进行水资源论证而未经论证环节直接审批的相关人员及未经审批擅自建设取水工程的建设单位、施工单位及主要责任人,应追究法律责任,并没收违法施工机具和违法所得; 对流域水资源管理中存在的突出问题如流域管理机构的权限、流域管理与行政区域管理的地位及相互关系等,要从法律上予以明确规定.尤其是尽快研究出台各流域水量分配方案或调度条例; 研究和制定水资源规划、用水总量控制、饮用水源保护、地下水管理、节约用水、跨流域调水、水权管理制度方面的法规、规章,提高最严格水资源管理制度的约束力、执行力和威慑力[1].
　　3. 2 宏观政策方面
　　( 1) 建立健全水生态补偿政策.我国的水生态补偿政策应当参照环保部门及日本生态补偿的做法,建立水资源保护补偿机制进行财政转移支付,保护水生态,保障饮用水源地安全.建立入河排污总量超标的预警机制、行政责任,制订对下游地区的经济补偿标准和其他补偿措施[2].明确临河、跨河单位和个人的水体保洁责任与义务,考虑到违法排污行为的复杂性及水资源被污染后的长期危害性,建议明确对持续违法排污者,实行"累时倍罚"的责任追究制度; 对持有效证据举报排污行为举报人的奖励方式等内容.
　　( 2) 延续国家税收和节水"三同时"政策.国家规定的企业节水项目税收优惠政策以及城市污水处理业务享受《财政部、国家税务总局、海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》( 财税[2001]202号) 的税收优惠政策等已经到期,需要水利部门出面做好相关部门工作使其得以延续.同时,管理部门要严格计划用水与定额管理,实行超计划用水累进加价制度,严格节水设施"三同时"制度.
　　( 3) 落实取用水总量超标限批政策.建立取用水总量已达到或超过控制指标地区的预警机制和流域与区域相协调的水资源管理制度体系,用以协调流域与区域内各省级水行政主管部门的关系; 探讨按流域建立健全派驻水资源督察员或水资源保护监察职能的垂直管理机制,对水资源规划的编制、取用水审批、实施管理工作进行事前、事中和事后的监督,及时发现、制止和查处违法违规行为; 严格面上取水许可程序以及区域规划和重大项目水资源论证,强化水资源论证监督管理,鼓励公众参与,实行水资源论证后评估制度及论证审查责任追究制度[2 - 4],严格控制地下水开发,严格水资源费征管制度.
　　3. 3 管理体制方面水资源管理
　　要重视人员队伍的培养建设,实现从国家层面到省、市、县的水资源管理组织机构全覆盖.
　　在调查研究的基础上,根据水资源管理区的人口、面积、经济规模、水工程等要素,确定水资源管理机构的层次和人员编制,充实管理队伍和优化人员结构.
　　( 1) 顶层管理体系设计.水利部门可借鉴建设、环保、土地等部门的管理经验,更加注重顶层管理制度的研究和设计.大力充实政策发展研究中心、水资源管理中心等事业机构,加大水资源管理相关法规、政策、技术和制度的研究与推广力度; 加强水资源管理法规和技术规范起草工作; 充实熟悉水资源管理业务、相  关法律法规、基层管理工作,并具有强烈事业心的技术人员; 加大全国水资源统一管理工作指导力度.同时,在流域层面设立水资源管理督察员制度,加强流域机构对水资源的科学调度、宏观配置、总量控制的监督管理和检查,将取水许可等具体管理工作交给地方负责,微观水资源管理由地方水行政主管部门进行.
　　( 2) 省级管理体系设计.省级水资源管理部门要适应省管县体制改革的要求,大力加强和充实水资源管理机构和人员,强化水资源区域配置、规范化建设管理的业务指导,研究区域的水量分配、水资源保护及节水技术集成.省管县体制改革后,市( 州、盟) 水资源管理部门及其执法技术力量可作为省级管理部门的派出机构,指导县级水资源管理工作.
　　( 3) 县级管理体系设计.县级水资源管理机构、人员结构及装备水平远远不能适应最严格水资源管理制度的要求,必须大力充实管理机构,调整管理队伍人员结构,重点解决基层水资源管理的依照公务员管理和财政供给保障制度,强化设施装备和基础管理能力建设,尽快适应最严格水资源管理制度的要求.
　　( 4) 人员资格准入.建立水资源管理从业人员资格准入、培训和更新制度.水资源管理工作具有较强的专业技术特征,水资源管理人员通过水利部组织的全国统一考试和考核,取得上岗资格证书[4].每年组织管理范围内的水资源管理工作人员参加的专业培训不少于2 次.鼓励水资源管理人员通过各种途径学习,包括函授、脱产学习、委托培养、继续教育等,不断更新知识,提高服务本领.对已从事水资源管理的人员,要逐步经过省级以上机构举办的统一培训、考试、考核,取得上岗证书.淘汰连续2 a 考试未取得水资源管理从业人员资格以及不适合水资源管理岗位的人员.
　　3. 4 科技支撑方面
　　我国水资源工程与科学技术总体处在国际先进水平,特别是在水资源配置技术以及大型水资源调配工程等技术领域达到国际领先水平.中科院已制定了《中国至2050 年水资源领域科技发展路线图》.水资源能力建设是最严格水资源管理的基础,重点是面向实行最严格水资源管理制度需求的科技成果推广.
　　( 1) 遥感技术的应用.目前遥感技术已得到广泛应用,在水资源管理工作中,监控能力建设是管理和考核的基础,应当重点强化.建议将遥感技术和物联网技术应用于防止河湖被非法侵占、重要水利工程和重点取水口、排污口的监控和管理,逐步建设县级以上行政区域交界处的水量、水质自动监测设施.
　　( 2) 建立健全水资源管理决策支持系统.建立水资源管理"三条红线"预警机制,实现水资源原始数据的内网传输和报表自动生成汇总,为不同层级水资源管理部门和政府决策提供技术依据.同时,要出台扶持水资源高效利用的节水、污水处理、生产废污水"零排放"等科研成果和技术的推广政策.
　　3. 5 规范化管理方面
　　水资源规范化管理是水行政主管部门提高管理效率的重要手段,是实行最严格水资源管理制度的基础平台和必备条件,其重点是增强实行最严格水资源管理制度的执行力,最终目标是实行最严格水资源管理制度.
　　( 1) 建立一整套规范化管理标准.国家要考虑制定《水资源管理现代化标准通则》,各省结合实际、因地制宜制定《水资源管理现代化标准》,量化目标,细化行为,明确水资源管理能力建设的具体内容,促使基层水资源管理工作有据可循,将ISO9001 质量认证体系导入水资源管理全过程.在《中国节水技术大纲》
　　的基础上,国家要考虑出台《中国水资源开发与保护技术大纲》,并针对科技迅猛发展的实际,对两个大纲每5 a 更新修订一次,推动各地采用节水、水资源开发与保护新技术、新工艺、新设备; 各地要重视水平衡测试工作,将其作为用水效率控制的重要抓手.
　　( 2) 建立水资源管理规范化建设分级分类验收标准.可借鉴山东、江苏水资源管理和全国水利工程管理单位达标考核标准的经验,在管理内容上,围绕"三条红线",结合饮用水安全等方面建立全国水资源管理规范化建设指标体系.在指标的尺度上,充分考虑南北和东西差异,进行分类.建立水资源管理规范化建设国家( 一级) 、省( 直辖市、自治区) ( 二级) 和市( 州、盟) ( 三级) 验收标准,对在建设中达到相应验收标准的进行补助或奖励,以此推动全国水资源管理规范化建设全面开展.
　　3. 6 行政执法方面
　　目前,水政执法工作的现状与实行最严格水资源管理制度的要求还有较大差距.,水利部门普遍对这一块重视不够,地方水利公安队伍的撤消、水政监察装备投入不足以及执法人员缺乏应有的基本素质是制约水政执法的主因,地方经济发展中的行政干预也是一个重要因素.水政执法涉及水工程、水资源、法律、经济、管理以及心理学等综合知识,但到目前为止,部属及地方院校水利专业中没有一个系统的水政执法专业学科毕业生,现有执法人员往往靠短期培训代替.由于巡查装备和制度建设不到位等因素,多数水事案件未能通过巡查而将其制止在萌芽状态,举报案件占总案件  不到二成.建议在完善国家相关涉水法律法规的基础上,参照森林公安的做法,重新组建水利公安队伍; 同时,建议水利院校增设水政执法专业,将基层水政执法队伍纳入公务员队伍,加大其保障力度,实施严格的资格准入制度并实现专职人员着装执法,落实其巡查监察责任和执法待遇,加大水资源管理、节约和保护的执法力度.
　　3. 7 考核机制方面
　　( 1) 确立考核指标的科学性.深入研究考核指标对地方政府的引导作用,增强其可操作性.用水总量是一条红线,建议在具体考核中增加用水计量率、完好率等工作指标,每个大的指标下面可有多个二级指标,考核重点在二级指标,这样才可操作.建议将农田灌溉水有效利用系数分解成单位粮食产量耗水量、当年节水灌溉投入、节水灌溉工程总体规模等指标; 建议以水功能区达标的提高率替代水功能区达标率,以万元工业增加值用水量递减率替代万元工业增加值用水量.同时,考虑地方政府保障措施落实情况,监测设施投入和运行情况,以及"三条红线"管理阶段性目标任务完成情况等.
　　( 2) 确立考核的权威性.建议国务院办公厅出台《实行最严格水资源管理制度考核办法》,从国家层面明确考核对象和组织、考核内容、评定等级、考核方式、奖惩措施等.各地政府出台本地水资源管理考核细则,作为地方政府主要负责人政绩评价的重要依据,实行考核结果通报制度.水利部对地方水行政主管部门主要是业务考核,要把基础管理工作、依法管水和工作创新作为主要考核内容.
　　( 3) 彰显考核的激励性.建立良好的考核机制,关键是如何将管理责任落实到地方政府,让地方政府在千头万绪的工作中真正把水资源管理工作重视起来.奖优罚劣、奖惩到位才能有力促进水资源管理规范化建设,建议将考核结果通过新闻媒体予以通报,并由政府召开年度水资源管理工作会议,对水资源管理工作中涌现的先进典型予以表彰奖励[5],对上一年度取得的成果予以总结提高,对存在的问题及时剖析并提出改进指导意见,更好地推动水资源管理工作向纵深发展.
　　4 结语
　　实行最严格的水资源管理制度,是提高水资源利用效率和效益,缓解水环境纳污压力,维护河湖健康生态,保障城乡供水安全和水资源可持续利用的客观需要,任务艰巨,使命光荣,责任重大.只有以科学发展观为指导,认真贯彻落实2011 年中央一号文件和国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》,不断完善实行最严格水资源管理的制度体系,开拓创新,形成合力,才能使最严格水资源管理制度落到实处,以水资源可持续利用支撑和保障我国经济社会又好又快发展.