摘要：地方政府及其辖区内的利益主体，在很大程度上影响甚至决定了地方环境规制的实际效果，关注地方环境规制过程中相关利益主体的选择与互动，探讨地方政府环境规制的有效对策，有利于防止地方政府环境规制行为的扭曲和失灵，是实现环境资源配置的代际公平的现实要求，也是经济社会可持续发展的必然选择。

关键词：地方政府 排污企业 社会公众 代际 环境规制

一、 问题的提出
　　环境保护，不仅是关系到当代人的生存与发展的代内问题，也是涉及到后代人生存权利与利益的代际问题。我们应当尽可能地降低社会经济发展的资源成本和环境代价，保证我们自身及后代的生存和可持续发展。
　　地方环境规制主要指地方政府为了维护公众的环境权，依照国家相关的法律制度和行政政策对企业环境污染行为的管理和监督，是政府规制的一项重要内容。地方政府及其辖区内的相关利益主体，在很大程度上影响甚至决定了地方政府环境规制的最终实际效果，也决定了社会整体性的环保目标能否最终得以实现。因此，关注地方环境规制过程中，相关利益主体的行为选择与互动，探讨地方环境规制的有效对策和建议，是我们打破经济社会发展所面临困局的迫切要求，也是实现环境资源配置的代际公平，维护经济社会可持续发展的必然选择。
　　从代际的维度考虑，环境规制的实现成本（包括政策制定成本和执行成本）主要发生在当代，由当代社会的政府、排污企业和其他社会公众负担，而环境规制的实际影响却跨越了一代以上人的范围。因此，环境规制绝不仅仅是一种一般性的公共品的供给，它也是一种代际性质的公共品供给，——其成本分担于当代的政府、企业与公众之间，而收益却存在着明显的代际外溢性，后代人虽然没有对环境规制的执行支付费用，却可以无偿地消费环境规制所产生的正的社会效益和环境效益。当代的政府、排污企业与社会公众作为环境规制的供给的成本负担者，都是环境规制过程中的利益相关者。
　　环境规制本身有着显著的成本与收益的代际间溢出，因此决定了地方层面的三方利益主体在供给过程中将有相应的策略选择，而三方利益主体的这一互动，又对地方政府的环境规制过程产生了反作用，最终影响了地方政府环境规制的代内和代际效果。

二、 地方环境规制中的相关利益主体
　　地方环境规制中的相关利益主体指的是，在地方政府环境规制过程中，对其施加影响或受其影响的个人或群体。这些影响作用可能是现实的，也可能是潜在的，这些个人或群体中，既包括了当代人，也包括了后代人。从实践层面看，地方环境规制是一个复杂的过程，有效的地方环境规制的实现，需要当代地方政府、排污企业和社会公众三方的合作。

（一）地方政府
　　通常认为，地方政府是指中央政府的分支机构，或除了中央政府以外的各级政府（刘亚平，2007；李红利，2008；汪伟全，2009）。本文所研究的地方政府是指，除中央政府或联邦政府以外的所有地域性政府机构，把州或省一级的政府机构也纳入到了地方政府的范畴加以论述。
　　作为中央政府的代理人，地方政府管理辖区内的经济和社会事务，地方环境规制的现实过程，涉及到中央政府、地方政府、企业和公众等多方面相关利益主体。在财政分权背景下，地方政府作为相对独立的行为主体，也存在着自身的利益诉求，在环境规制的过程中，受到来自中央政府、本辖区内微观主体以及其他地方政府的多重影响和约束。

（二）排污企业
　　在环境规制过程中，排污企业是地方政府规制的直接约束对象。在没有政府干预的自由竞争条件下，企业主要是依据价格变动等市场参数来进行生产决策。而当政府制定并实行环境规制的相关标准时，被规制企业的资源配置行为就被设置了外在的约束条件，一旦违反了这些约束，就要受到制裁。这就迫使排污企业不得不根据环境规制的相关条例，及时调整自身的生产决策。可见，在环境规制的过程中，地方政府通过环境治理标准和排污要求等影响并改变了排污企业的供给决策，直接影响了市场的环境资源配置状态，换言之，地方地方政府干预形式和政策设计是对排污企业生产和区位选择等决策产生影响的决定性因素。

（三）社会公众
　　广义上的“公众”一般是指对特定利益作出反应的人群或社会团体。在本文的研究中，社会公众指的是，除地方政府和排污企业之外的经济个体和组织。在地方政府环境规制过程中，社会公众有其特殊的地位。
　　首先，社会公众是除地方政府之外的地方环境规制的重要监督者。由于环境问题是跨地区和跨时期的问题，当代居民在生产和消费过程中产生的污染排放，破坏的是他们赖以生存的环境，威胁的是他们自身的利益，因此他们也是环境规制的需求者和监督者，在地方环境规制过程中，是与污染获利集团相抗衡的另一阵营的利益集团，对地方政府在环境规制中可能发生的寻租行为、企业排污行为等起着广泛的监督作用，是地方环境规制过程中不可或缺的重要角色。
　　另一方面，社会公众也是地方政府环境规制现实后果的直接承担者。社会公众在享受环境规制带来的环境质量提高的同时，也需承担地方环境规制的其他后果——地方政府对企业排污行为的规制的最终结果也都将落实到社会公众身上，由作为消费者的社会公众来承担。这是因为，企业通常会采取各种措施，将地方政府环境规制所带来的成本转嫁到消费者身上，以保证自己的利益所得。在这种情况下，消费者是地方环境规制的利益受损者，因此，为避免上述问题，需要社会公众的相关组织，维护自身利益，监督地方环境规制过程朝着正确合理的方向进行。

三、 三方利益主体的直接互动和间接互动
　　作为一种行政过程，政府规制涉及到地方政府、被规制企业、其他社会公众三方利益主体的互动。这三方利益主体在地方环境规制过程中，各自有着不同的地位和影响作用：其中，被规制企业和社会公众是地方政府规制的“经济当事人”、规制博弈的主体；地方政府是规制规则的主要制定者和执行者，同时也是被规制企业和社会公众相互博弈的仲裁人。
地方环境规制过程中，三方利益主体的关系是现实而复杂的问题。三者都是地方环境规制这一代际公共品在当代的供给主体，它们之间存在着复杂的对立统一的利益关系，地方环境规制的实现，是三者直接互动和间接互动的结果。史普博（Spulber，1988）指出，政府对市场的规制涉及到规制机构、消费者、企业之间的直接的和间接的互动关系。地方环境规制的过程，即是在各相关利益主体间的互动关系中实现的。
　　直接互动通过公开听证和规则制定过程，在消费者和企业之间发生（Spulber，1988）。地方环境规制过程中的直接互动关系，是地方政府、排污企业和公众之间，按照行政程序，尤其是行政程序法发生的关系，主要通过公开听证和规则制定发生。具体包括，地方政府或者通过自愿报告和正式调查程序，或通过公开听证，收集来自企业利益集团和社会公众利益集团的相关信息，并对双方的利益诉求做出权衡，最终形成基本能够体现公众和企业利益集团之间的一致意见，并有助于消除它们之间的冲突的环境政策或标准。
　　间接互动关系则是指消费者和企业利益集团，企图通过立法、行政、司法等渠道，影响政府规制决策的活动（Spulber，1988），它反映了市场参与者和规制机构之间的交易关系。这种交易关系既可以是公开进行的，也可能是幕后发生的。间接互动描述的重点，是政府规制过程对收入分配后果的影响，以及规制者本身所具有的各种动机。它的发生虽然比直接互动隐蔽，在地方环境规制过程中却普遍存在，通常体现为由社会群体，包括企业和其他公众通过公开的或幕后的交易对当选的地方官员施加政治影响以谋求自身利益最大化的行为或动机。因而，地方环境规制中的间接互动，集中体现在两个方面，一是利益集团对地方政府环境规制政策的影响，也即排污企业对地方政府的规制俘获；二是地方政府在环境规制过程中对地方经济利益与环境质量的权衡，也即地方政府本身对代内利益和代际利益的权衡。

四、 互动关系的代际影响

（一）直接互动的代际影响
　　从代际维度看，地方政府环境规制过程中，相关利益主体的直接互动是当代供给主体的决策过程，由于后代代理人在当前时期的缺位和不确定性问题的客观存在，当代地方环境规制供给主体的政策选择对未来代人的影响是难以预测的。环境规制在理论上可以归结为一种环境资源的跨期配置，涉及到当代人和后代人的决策选择。对环境质量的需求，往往要受到当代经济社会发展水平和环境意识的制约。对于后代人的需求，市场条件（如价格、利息率等）越是变化，需求变化也越是难以预测，可见，后代人对于环境质量的需求也是不确定的。因客观条件的不同，即使是符合当代环境资源配置的帕累托最优标准的决策，也未必符合代际间环境资源配置的帕累托最优，因此，无论当代人对环境是严重污染破坏，还是通过严格的规制加以保护和提升，后代人都只能被动地接受由上一代或几代人转移过来的负的或是正的代际外部性。

（二）间接互动的代际影响
　　从代际的维度考虑，后代代理人在当代的缺位造成了代际间经济和政治市场的缺失。一方面，当代人与后代人难以通过面对面的谈判，进行环境规制成本与收益、损害与补偿的谈判；另一方面，后代人也不能在当代的政治市场上为当代的地方政府官员选举进行投票，因此难以对当代的地方政府的行为选择形成压力和约束。而作为“经济人”的地方官员，为获得任期内经济收益和政治收益的最大化，赢得当代选民对自己的支持，在地方环境规制的规则制定和执行过程中，将不可避免地倾向于以当代利益集团的利益诉求为政策导向，不惜以牺牲本辖区的长远利益为代价，满足当代利益集团的偏好和需求，后代人也因此而承担了地方政府短期行为所导致的代际外部成本。

五、政策启示
　　地方环境规制中的代际利益失衡，使得后代人对于环境规制这一代际公共品所产生的正的代际外部性的回报具有不确定性，对于环境规制的负外部性的承担也得不到相应的赔偿，因而在当代供给主体，即地方政府、企业和公众之间，缺乏有效的激励和约束，地方环境规制失灵问题普遍存在。要克服这一供给困境，须从可持续发展的高度出发，健全和完善环境规制的代内供给机制。

（一）完善相关的法律法规，建立健全地方环境规制的代际责任追究制度
　　考虑到现实中政府政策效应与资源环境问题之间的时滞性，有效约束地方环境规制中的短期行为，很重要的一点是要建立和完善地方官员的代际责任追究制度，确立对违背社会利益的决策行为的政治与法律责任的有效追溯机制。相对于有限任期的地方政府，法律条例的约束具有稳定性和连续性，能够产生稳定的跨时期的约束效力，对地方环境规制中的短期行为可以进行有效的约束。

（二）促进民间环保组织的发展
　　由于环境规制问题的复杂性和社会性，需要广泛的公众参与和社会合作。民间环保组织的发展，有三方面的意义：一是可以形成社会群体与地方政府在利益表达和利益协调方面的渠道，对地方环境规制具体政策的出台和落实形成相应的补充，实现地方环境保护与经济可持续发展发展的双赢；二是可以实现对地方政府环境规制中的短期行为进行有效的监督，各利益相关群体共同参与，形成正式环境规制和非正式环境规制的有机结合；三是由于代际间市场的缺失，客观上造成了地方环境规制中代际责任追溯机制和代际补偿机制的缺失，也需要来自当代非政府力量的约束，建立关注未来各代生存权利和利益的机构，在地方环境规制中，作为未来各代人利益的代言人和维护者，保证未来各代人的权利获得充分的认可和尊重。

（三）加强企业的环境管理和对企业污染减排的监督
　　加强对排污企业环境管理，是不花钱或很少花钱就能大大减轻工业污染的有效办法。为防止企业的偷排或误排行为，在地方环境规制的过程中，需加强对企业的排污状况的检查和监督力度。排污企业本身进行的监督是内部监督，可以使企业对自己的排污状况有较为准确的了解；地方政府环境规制部门和公众对企业排污情况的监督是外部监督，在现实中，通常需要两种监督手段的同时使用。在这一过程中，信息公开和披露是基础，环境的监测是技术保障。

（四）建立环境规制的代际补偿机制
　　各代之间策略选择所面临的顺序和条件不同，界定了他们各自的行为方式。当两代居民之间没有重叠，因而也不存在一个交易市场时，理性的当代人预期到自己的投入得不到来自后代人的补偿，对环境规制的实施和监督通常会低于社会发展的合意水平；然而，当各代处于交叠的状态时，当代人与后代人有着千丝万缕的天然联系，环境规制的代际补偿问题得到了一定程度的纠正，代际间有一个不完善的市场存在，虽然各代之间的对于环境规制的投入和补偿存在着时间和空间上的差异，但是相互之间能够形成相对有效的约束和激励，此时，一种合作而非竞争的行为方式有利于改进当代人对环境规制的供给效率。

参考文献：
　　[1]余晖.等.译.[美]丹尼尔·F.史普博著.管制与市场[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1999年版
　　[2]托马斯·思德纳.环境与自然资源管理的政策工具[M].上海：上海人民出版社，2005年版