关键词: 公共租赁住房; 廉租房; 夹心层; 司法救济.
　　摘要: 公共租赁住房是保障性住房中的新成员,它对于解决中低收入家庭住房难的问题具有十分重要的意义.但是由于我国没有统一的保障性住房立法,导致我国公租房保障对象狭窄、没有完善的准入退出机制以及缺乏司法救济制度等问题突出.为此,我们应制定统一的保障性住房立法并扩大公租房的保障对象、完善其准入退出制度并规定申请人复议、诉讼等权利方面的救济途经.
　　随着城市化进程的快速发展,出现了越来越多的外来务工人员和各类流动性人才,这些社会"夹心层"既不能享受廉租房保障,也没有能力购买经济适用房,因此这类人的住房保障问题成为了政府保障性住房体系中的新问题,为了促进社会和谐发展和维护社会稳定, 2010 年6 月,住房和城乡建设部等七部委颁布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》( 以下简称《指导意见》,提出了发展公共租赁住房制度的基本思路、原则和措施,各个地方也陆续制定本地的相关管理办法,大力发展公共租赁住房.但是作为"十二五"时期我国住房保障制度发展的主要内容,仅仅靠政策是很难健康发展的,为此,我们必须要解决公共租赁住房相关法律问题,完善法律制度才能更好的解决中低收入家庭的住房问题.
　　一、公共租赁住房的概念及其特征.
　　( 一) 公共租赁住房的概念.
　　关于公告租赁住房我国目前还没有统一的概念.也没有统一的立法对其进行界定.一般而言,公告租赁住房有广义和狭义之分.从广义上来看,凡是政府通过租赁的方式提供给特定人群的保障性住房都是公共租赁住房.这样公共租赁住房就包括廉租房和其他保障性租赁住房.而狭义上的公共租赁住房则专指廉租房以外的面向城市中等偏下收入住房困难家庭的保障性住房.从我国目前的有关政策文件来看,公共租赁住房主要是指狭义上的.如《指导意见》
　　规定,"已享受廉租住房实物配租和经济适用住房政策的家庭,不得承租公共租赁住房."可见,公共租赁住房是与廉租房并列的一类保障性住房.《山西省公共租赁住房管理暂行办法》( 以下简称《办法》) 规定,公共租赁住房是指政府提供优惠政策,按照合理标准筹集,限定套型面积和出租价格,面向城市中等偏下收入住房困难家庭以及新就业职工、外来务工人员出租的住房.《办法》第十九条规定,已享受廉租住房实物配租、已享受福利分配住房尚未退出或已购买经济适用住房的家庭,不得再申请公共租赁住房.由此可见,该《办法》所指的公共租赁住房也是狭义上的.
　　因此,公共租赁住房( 以下简称公租房) 是指由政府出资或提供优惠政策将其持有的房屋以低于市场价的方式租给特定人群的廉租房以外的一种保障性住房.其目的主要是为了解决城市中等偏下收入住房困难家庭的住房问题.公共租赁住房的产权不归个人所有,而是归政府或公共机构所有.其目的主要是解决城市中等偏下收入住房困难家庭以及新就业人员等社会"夹心层"群体的住房问题.
　　( 二) 公共租赁住房的特征.
　　公共租赁住房与其他保障性住房相比,主要有以下几个特征: 第一,产权的公有性.公租房是由政府直接出资建设或政府主导下的公共机构提供的保障性住房; 第二是保障对象的差异性.其保障对象不仅包括城市中等偏下收入家庭,还包括新就业职工和外来务工人员,这体现了我国公租房保障对象覆盖的多层次性; 三是非营利性,公租房是为了维护社会稳定和解决夹心层的住房保障而推出的,所以它具有社会福利性质,是一种准公共产品,不已营利为目的; 四是租金的优惠性,公共租赁住房的福利性也决定了其租金低于一般房屋租赁市场价,同时由于其保障对象不同于廉租房保障的低收入家庭,所以其租金一般高于廉租房; 五是退出机制的灵活性,公租房一般实行定期复核制度.当中低收入家庭收入水平发生变化经复核不符合条件的,应当退出.如果是货币补贴的,政府可随时停止发放补贴,退出程序简便易操作,有效的保障了住房资源的合理循环使用.
　　二、我国公共租赁住房制度中存在的法律问题.
　　( 一) 缺乏统一的立法保障.
　　健全的法律制度是任何一项社会保障制度得以贯彻实施的基础,只有统一的立法才能保障各项政策的具体实施.
　　作为我国住房保障体系中的新内容,公租房的建设还处于起步发展阶段,目前主要是中央的《指导意见》以及各地关于公租房的管理办法在进行规制.但是,这些没有强制约束力的政策指导以及效力低下的地方政府规章对于保障公租房制度的发展非常不利.由于缺乏统一的立法保障,各地对于公租房的保障对象、建设标准、资金保障以及运作机制等内容方面没有统一的认识,各地规定差别太大,政策随意性比较强.同时行政手段的保障带来了很多的弊端,如资金难以保障、房源供给不足以及缺乏专门的管理机构和监管缺失等.显然,建立统一的公租房立法是这一制度得以良好运行的关键所在.
　　( 二) 公租房保障对象的局限性.
　　目前公租房保障的对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭.虽然《指导意见》和各地实施办法大都提到有条件的可以扩大到新就业人员以及外来务工人员,但对于新就业人员以及外来务工人员大都要求有稳定职业并在城市居住一定年限.如广州、深圳等地的公租房覆盖人群也是针对城镇户籍人口,而最需要住房保障的流动人口还被排除在保障之外.可见,我国目前公租房的保障对象还很狭窄,真正需要保障的"夹心层"仍得不到有效的住房保障.尤其是外来务工人员中的农民工,他们通常流动性大,工作场所和时间不确定,但他们却是城市建设和发展的主力军,其实这些特定人群更需要住房保障.因此,为真正实现公租房对"夹心层"住房保障的目的,做到"应保尽保",需要扩大公租房的供应对象.
　　( 三) 公租房准入与退出机制不健全.
　　合理的准入与退出机制是公租房制度有效实施的关键环节.我国目前主要采取以家庭收入为主的核定办法来确定公租房的保障对象.但我国由于缺乏健全的居民个人收入信息管理制度,导致实践中往往无法准确统计个人的隐形收入,从而影响了个人收入的审查,使得不应纳入公租房供应对象的人通过虚报瞒报个人收入等非法手段骗取了公租房,或者一些收入变化了不再符合条件的人长期租赁公租房,造成公租房推出机制严重滞后,"退出难"、"只进不出"、"福利固定化"现象严重.[1]同时,我国个人信用制度和个人收入监管制度的缺失也极易影响审核的准确性.审核部门主要是对居民提供的个人收入证明等材料进行形式上的审查,缺少实质性的审查也是导致审核失真的主要原因.
　　( 四) 公租房纠纷解决机制不完善.
　　法谚说: "无救济则无权利".任何权利如果没有有效的救济途径终将成为一纸空文.我国现行的公租房制度的纠纷解决机制就很不完善.我国公租房实行的是申请审核制度,申请人能否获得公租房以及合同期满后能否续期完全取决于主管部门的审核,加之我国审核制度的不完善,导致公租房主管部门审核失真、滥用权力损害真正需要保障的人群的事件时有发生.那么,如果申请人对主管部门审核结果有异议或者认为其权利受到侵犯的如何救济? 对此,我国公租房相关的政策制度都没有明确的规定.申请人复议的权利和诉讼的权利并没有被法律明确的规定,难以保障住房困难户的住房权益,无法防止行政机关的权利滥用.[2]此外,公租房是准公共产品,那么由于公租房的申请核准以及租赁合同发生纠纷以后,有关当事人应该提起何种诉讼,是民事诉讼还是行政诉讼法律没有明确规定,这会直接影响到司法审判的进行.
　　三、解决我国公共租赁住房法律问题的对策.
　　( 一) 建立统一的公租房法律保障体系.
　　首先,应将公民住房权写入宪法.许多国家的宪法都规定住房权是公民的一项基本人权.
　　我国应在宪法中规定国家保障公民的住房权,提高社会对公民住房权的认识,为保障性住房立法提供宪法依据.其次,应加快我国《住房保障法》的制定与实施.这一基本法律的出台将改变我国保障性住房领域统一立法缺失的状况,使得公租房制度的实施也将有法可依,解决目前依靠政策实施带来的诸多问题.为此,建议在这一立法中对公租房制度进行专门规定,更好的保障城市"夹心层"的住房需求.而且住房保障法还应对政府的义务与法律责任作出明确的规定,减少权力寻租、玩忽职守等行为的发生.最后,在公租房法律制度中应对其保障对象、保障标准、管理机构、资金来源、申请审核程序等基本内容作出明确规定.这样,各地的公租房管理办法才有统一的上位法可依,公租房制度的价值才能得以真正实现.
　　( 二) 进一步扩大公租房制度的保障对象.
　　公租房的主要功能是解决城市"夹心层"住房问题的,因此其保障对象就应该是那些真正需要保障的人群.许多国家都将公租房制度作为最低收入者的"托底性"保障.我国目前很多地方规定是将户籍与收入标准作为申请中的主要条件的,这样很多刚毕业的大学生和农民工是被排除在外的.所以我们首先要打破公租房申请条件和户籍捆绑的做法,在保障对象上扩大到新就业人员以及外来农民工.这方面,我国四川重庆的做法很值得借鉴,《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》规定,大中专院校及职校毕业后就业的无住房人员,进城务工及外地来渝工作的无住房人员,均可申请公共租赁住房.其次,要使公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房合理界定其供应对象并合理衔接.如根据各阶层消费水平的不同,提供不同档次的住房标准,如住房户型面积的梯度结构、住房需求时间的梯度变化等.[3].
　　( 三) 建立合理的公租房准入与退出机制.
　　首先,应该建立个人信用制度与个人收入申报制度.这一制度是保障公租房制度公平实施和有效减少寻租行为的根本措施.个人信用制度的重点是建立权威和准确的个人信息管理系统,可以通过建立起居民信息档案系统,动态管理家庭收入档案.[4]同时还应完善审查机制,如前所述为了保证审查的准确性,应该建立由税务、工商部门以及银行等多家单位组成的联合审查机制重点审查申请者的隐形收入,房管部门则应对申请者资格进行实质性审查,有效保障真正符合条件的中低收入家庭获得公租房.
　　其次,应该明确申请者提供虚假证明资料的责任,并规定亲属和社会关系人员故意作假的承担连带责任.[5]只有加大对弄虚作假者的惩罚力度,提高违法成本,才能达到威慑作用.对此,有些地方的做法值得借鉴参考.如《山西省公共租赁住房管理暂行办法》第三十一条规定: "申请人或共同申请人隐瞒申报户籍、虚报收入、资产及住房等情况或者伪造有关证明材料骗租公共租赁住房的,经调查核实后,取消其申请资格,5年内不允许其申请住房保障.出具虚假证明的单位,追究相关责任人的责任."
　　最后,应建立强制退出机制.如果出现收入变化等情况导致不符合条件仍拒不退出的,可以采取由主管部门申请法院强制执行、处以罚款或者冻结资金等多种方式,情节严重的还应追究其刑事责任.
　　( 四) 完善公租房纠纷司法救济途径.
　　如前所述,承租人权利受到侵害时能否获得有效的司法救济直接影响其合法权益能否得到有效保障.为此,公租房相关立法应该规定,申请人如果对主管部门的申请审核、退出认定以及处罚等有异议的,可以提起行政复议.因为公租房管理部门是典型的行政机关,其作出的审核等行为是具体行政行为,而根据我国《行政复议法》的规定,行政机关的具体行政行为侵犯行政相对人合法权益的,当事人可以提起行政复议.关于诉讼的类型,笔者认为,应该区分不同情况分别进行规定.如果是申请审核、退出认定等方面的纠纷,如前所述,显然应该提起行政诉讼.但如果是因为租赁合同方面的争议,应该提起民事诉讼.因为租赁合同属于民事合同,政府是以公租房的所有权人的身份签订合同的,而不是行政主管机关的身份.
　　参考文献:
　　[1] 刘菲. 我国公共租赁住房保障问题及对策研究[D]. 重庆大学,2011.
　　[2] 刘洁,李佰航. 论我国公租房的制度构建与法律保障[J]. 法制与社会, 2011( 6) : 170.
　　[3] 刘丽荣. 保障性住房的合理供给与梯度消费模型的构建[J].建筑经济,2008( 10) : 42.
　　[4] 魏显良. 我国保障性住房建设中的问题与对策[J]. 中共青岛市委党校学报2011( 1) : 84.
　　[5] 马德天. 我国公共租赁住房法律制度研究[D]. 中国政法大学,2011.