文接 浅谈基于公司治理理论借鉴的城市治理结构的探讨（一）

（二）委托代理理论：城市治理实现机制建设的借鉴
　　公司治理理论中的委托代理理论所要解决的核心问题，是作为不掌握控制权的公司所有者如何通过机制的建立对拥有丰富专业知识和信息的高级管理人员进行制约和监督，以保障高级职业经理人可以以股东利益最大化为目标进行决策经营、组织和生产，控制人事调动，处理劳资纠纷等。基于委托代理理论将两权分离的公司制度下的所有者和经营者的特点概括为：二者由于产权和经济利益的不完全对等，导致其在公司经营的过程中承担的风险和获得的收益大小也不尽一致。因而，委托代理理论思想的精髓即：股东为委托代理理论中所指的委托人，即公司的所有者；作为具有机会主义倾向的自利的代理人，即为经营者，有着不同于公司所有者的更为直接的利益诉求。所以，实质上公司治理结构的核心问题就是化解和解决代理人的风险问题，即如何通过有效的利益制衡和机制构建促使代理人履行义务。
　　城市治理结构若按前述设计，相应地也存在着比公司中更为宽泛的委托代理关系。受托的市政总经理不仅仅是市政经济活动的全面指挥和决策者，还是市政社会发展的管理者。因为，城市基础设施建设及其相应的公共事业服务的发展决策，不同于企业经济收益最大化的单一目标，它的目标是多元化的，包括经济、社会、政治等方面的目标。受托的市政总经理要对这些多元化目标的实现做出承诺。由于城市是人口稠密的地区，市政经济与社会发展中的治理必须根据城市发展的多元化动力、分化的城市社会群体、城市信息和科技发展迅速的特点来进行，庞大的系统协调性必然要求法律作为保障而非权力来调动市政相关部门的活力与积极性。因而构建公开、公正、公平又具竞争力的法治结构，是城市治理结构的前提。故在建设两权分离的城市治理结构中应出台“市政组织与管理法”等类的法律，作为委托代理责任的法律基础。
　　在法治规范的基础之上，要根据城市治理的特点建立具体的委托代理责任制度。城市治理的一个突出特点是要强调过程，即市政管理机构协同私人利益集团和民间组织力求实现集体目标的过程。城市治理的主体由城市政府、市政企业、非营利组织和市民团体共同构成，市政管理决策往往需要建立在以上不同层面主体的关系之上。这也就意味着以上来自于政府又不仅局限于政府的社会机构和行为者，需要社会其他公众和组织的参与及介入，以此进行协商与互动，最终通过市民对公共政策的支持与理解来实现预期目标。可见，城市治理强调过程的实现由经济、政治和社会价值体系来统一塑造和约束，其实质是城市政府与公共部门、非营利组织和市民团体的互动与平衡。
　　在城市治理的这一过程中，市政管理机构是城市治理的主体，解读城市治理的关键环节在于对市政管理部门组织能力的深刻理解。因而委托代理责任制度的核心是要保证市政总经理的组织能力，这也是最优契约激励代理人理论的具体运用。同时，根据委托代理理论的委托人和代理人长期关系模型、代理人市场声誉模型、多项任务模型、“打破预算平衡”模型等理论的原理来设计有效的代理激励机制，根据“棘轮效应”、逆向选择、合作型等模型的原理来设置代理约束机制，就能够建立起合理的城市治理结构中的市政委托代理机制，使市政总经理能够更好地发挥其聪明才智和责任心，为提高城市管理的效率做出贡献。

（三）利益相关者理论：城市治理效果机制建设的借鉴
　　公司运作的目的在于关注股东利润最大化的同时，应兼顾其他利益相关者的利益，这成为利益相关者理论的核心思想。公司的利益相关者是指那些凡是可以与公司发生双向影响或产生利益关系的自然人及法人机构；从某种程度上讲，保证企业各利益相关者获得利润最大化可以体现出现代公司作为新兴经济组织的价值，当然这也是现代公司追逐的经营目标。这一理论促使公司治理理论由单边治理维度向多边治理维度发展。
　　多边治理理论是基于如下的认识而提出：公司不仅仅是一个由占有丰富生产要素的所有者为了各自目的联合起来而组成的一种具有法人资格的契约联合体，还与一个公司经营权力与其他权力在股东、债权人等不同利益主体间的配置机制有关。这样，公司法人治理结构应当是利益相关者的共同治理。尽管现今理论界对公司利益相关者的具体范围尚有不同认识，但是支持利益相关者的理论已达成了一定程度的共识。
　　这种利益相关者理论对于城市治理来说值得我们借鉴。城市治理所涉及的社会主体及其复杂程度远远超过企业，城市治理不仅与全市的每一个市民和机构相关，也与城市中的外来人口和各种外来机构紧密相关。城市治理结构的建设必须考虑更广泛的利益相关者的利益，广泛关注城市本地人和外来人的利益协调，市政公域主体与私域主体的利益协调，政府主体和市民主体的利益协调。而如何保证这些协调能够顺利进行，就成为城市治理效果实现的机制。如果说两权分离、委托代理理论关注的是城市治理内部建设机制的话，利益相关者理论所关注的就是城市治理外部机制的建设。即市民怎样参加城市治理活动？各种城市共用品的战略、政策和决策怎样通过听证会论证？各种人员如何享用城市共用品的收益和服务？这些也应当通过城市治理制度来加以规范。

（四）超产权理论：城市治理结构竞争机制建设的借鉴
　　超产权理论产生于20世纪90年代以后，是在对产权理论的逻辑演绎和充分实证的基础上，进一步确立和完善的。英国经济学家帕克和马丁在进行了长期的推理和论证之后发现，企业的产权改革、利润的激励只有在高度成熟和充分发展的市场竞争基础上才可以更好地激励经营者增加努力和投入，并通过引入竞争动力，使得企业逐渐完善治理机制。因此，得出结论：企业效益的提高主要与市场结构即市场竞争程度成正相关，产权改革并不一定能提高公司治理结构的运行效率，而竞争机制的有效建立则成为保障公司治理结构改善的根本。
　　超产权理论作为20世纪治理理论的新鲜血液，成为公司治理进一步成熟和发展的前提和根基。它在深入诠释和论证了市场竞争概念的基础上，充分研读国有控股公司的治理经验，进而，为完善公司治理结构提供了新的理念：要想逐步建立起有效的公司治理结构，确保各治理主体的利益实现最大化，就要在成熟的竞争性市场体系下，鼓励企业积极主动地参与市场竞争。
        超产权理论为城市治理结构竞争机制的建设提供了有效的借鉴，超产权理论提出的“竞争机制”和“产权机制”两个因素的关系，决定着城市治理机制的改善。城市治理的实质是由许多不同等级关系的个人和城市组织进行协商和合作以实现各主体的共同目标，在城市治理的过程中，体现出不同利益主体的行为选择和主体利益追逐。从这个意义上讲，建立有效的竞争制度规范和协调各主体，以保障城市治理的正常运行显得尤为重要。通过产权制度的约束及激励，以促进各城市治理主体在市场原则、公共利益和认同基础上达成合作，成为城市治理实现善治目标的根本。而与此同时，保障产权机制全面发挥的根本前提是竞争机制的引入，作为治理主体的城市政府、市政企业、市民团体只有通过主动参与市场竞争，形成一套科学的激励和约束机制，规范和制约各自的自利行为，合理引导外部性，才能不断完善城市治理结构。在城市治理中，超产权理论的有效应用对于构建完善的城市治理结构和竞争机制具有重要意义。

三、基于公司治理理论的城市治理结构创新
　　城市治理是城市利益相关者之间的互动机制，作为城市发展中的一种制度安排，它决定着城市主体间的利益分享及参与城市决策的能力。作为城市治理的各主体都有自己的目标函数，如企业的利润最大化、市民的效用最大化。基于上述公司治理理论对城市治理分析的借鉴，在城市治理面临着社会的转型、人口流动的加剧、利益差距的拉大、社会思潮的多样化等挑战下，原有的城市治理结构将越来越失去其现实基础，难以发挥有效作用，引发城市治理利益格局重组，引发城市治理结构的创新（如图1）。

（一）城市治理结构创新的原则依据
　　未来我们根据城市经济及社会的发展情况，要求借鉴公司治理理论创新我国城市治理结构。具体来说应遵循如下原则：
　　1. 按照现代企业制度要求，不断完善法人治理结构。针对现代化企业体制存在的核心问题，相应地需要依照决策机构、执行机构、监督机构相互制衡、相对独立的原则，逐步完善法人治理结构，实现领导体制的现代化改革。建立以董事会为中心的决策体制，推行董事会领导下的经理负责制，以监事会为辅的监督管理机制。按照内部规定的管理程序充分行使决策权和指挥权，各司其职，协调运作，不断改进工作，规范管理，确保生产、经营活动的高效、有序进行。
　　2. 建立公司战略计划制度。在明确公司战略发展规划基础上，通过对本企业现状、生产工艺流程和外部环境的分析基础上，确立企业的组织管理体系（定岗定编）和流程管理体系，最后建立健全企业各种规章制度、绩效管理体系和激励管理体系，从而全面保证企业高效生产和全面发展。
　　3. 清理职能，优化机构设置，实现规范化管理。公司应本着科学、效能、实用的原则，对机构设置不断进行精简调整。原有部门可以精简压缩，科学确定部门职权职责和工作流程，实现人力资源的合理配置，理顺部门内部、部门之间的工作关系，以推动公司整体工作的开展。[10]

（二）城市治理结构的基本模式
　　公司治理结构，即内部治理结构，又称法人治理结构，是根据权力机构、决策机构、执行机构和监督机构既相互独立、权责明确、又相互制衡的原则来实现对公司的治理。治理结构是由股东大会、董事会、监事会和管理层组成的，主要作用在于协调公司内部不同产权主体之间的经济利益矛盾，克服或减少代理成本。[11]因而，企业所有者“依法管理”成为企业治理的本质特性，这也成为我们借鉴公司治理理论研究城市治理结构的前提和基础。城市治理是一种创新的城市管理理念和管理方式，是对传统城市管理功能的拓展和模式创新。而城市治理结构首先是一个结构体系，这个体系中既包括正式组织又包括非正式组织，既有城市内部的参与者又有城市外部的参与者。城市治理结构要满足城市政府、市民、企业组织、非政府组织等利益主体股权的保值、增值和各自利益的最大化：城市政府作为城市公共事务管理不可替代的组织者和指挥者，需要通过城市治理结构实现公共利益的最大化；市民作为城市管理主体中的基础细胞，他们的参与使城市管理机制从被动外推转为内生参与，需要通过城市治理结构实现其效用最大化；企业组织作为配合政府为城市治理提供或生产公共服务和物品的组织，需要通过城市治理结构实现收益最大化；非营利组织的参与可以克服政府包揽管理事务的传统弊端从而提高城市管理的效率与效益，通过城市治理结构实现社会利益最大化是其目标。
　　可见，各自代表城市利益主体的多元化治理结构正日趋取代原来以政府为唯一主体的传统治理结构，从而逐步成为适应全球化经济和信息化社会的模式。根据现阶段城市发展需求，要求引进第三部门等新的治理主体，建立由政府、市政企业、市民团体组成的多元化城市治理结构。在多元化的城市治理结构中，政府是城市治理的领导者和组织者，其基本职能是对城市公共事业进行管理，在治理结构中起主导作用；市政企业（仅指营利性企业）在城市治理过程中，一方面提供公共物品和服务，另一方面是联系市民与政府的纽带，并在一定程度上代表市民的利益参与组织和决策；市民团体（包含社会中介等组织）是治理结构中的基础，是城市治理重要的内化力量；非营利组织是市场经济和社会分工发展到一定程度的产物和标志，它在城市治理过程中具有表达和综合社会组织和利益、群体利益和意见的作用，是提供和传递信息的重要媒介。
　　将城市治理结构理解为一个包含城市政府、市政企业、非营利组织和市民的四维概念。对城市治理结构的理解可以表达为下列关系：
　　U={A，R}={（Y，W，X，Z），R}或U=f（Y，W，X，Z）
　　式中，U—由城市政府-市政企业-非营利组织-市民四维结构组成的城市治理结构；
　　A—组成城市治理结构的子系统的结合；
　　R—代表子系统间的各种关系；
　　Y—城市政府；
　　W—市政企业；
　　X—非营利组织；
　　Z—市民；
　　……
 未完，下篇  浅谈基于公司治理理论借鉴的城市治理结构的探讨（三）