论“低碳经济”视野下的环保法制建设

李志英

（西北政法大学陕西西安710063）

[摘要]21 世纪以来，“低碳经济”逐渐成为世界各国所认同的经济发展模式，我国也不例外。我国环保法律制度建设30 余年来取得了重大成就，同时“低碳经济”也给我国环保法制建设带来了新的命题。我们应完善环保法制建设，以促进低碳经济的发展。

[关键词]低碳经济；环保法制建设

[中图分类号] F0 [ 文献标识码] A [ 文章编号] 1673-1190-（2010）08-0163-01

一、“低碳经济”与环保法制建设“低碳经济”的提出主要是全球气候变暖对人类生存和发展的严峻挑战。碳排放源自于人类活动，低碳经济的实施意味着将在一定程度上改变人类现有生存方式。在低碳经济发展的最初阶段，低碳经济的政策和法律制度的强制性力量起主要推动作用，其中最主要的是环保法律制度建设。世界各国都在积极探索低碳经济的实现形式，而且这些国家都存在一个共同的特征，那就是低碳经济作为战略安排必须通过各种法律、法规才能得以确立，走低碳发展道路，法制建设是关键因素，环保法制建设则尤为重要。

二、我国环保法制建设存在的主要问题以上我国在环境保护领域制定的法律，特别是《可再生能源法》、《清洁生产促进法》与《循环经济促进法》的出台与实施在促进低碳经济的发展具有突出的作用。但是，我国在促进低碳经济发展的法律体系方面仍处于薄弱的状态。

第一，我国的有关立法在体系上并不完善，如石油、天然气、原子能等主要领域的能源单行法律仍然缺位，同时也缺少能源公用事业法，这将导致能源与环境相协调的作用领域不够全面；第二，现有的环保立法规定不够详细，缺乏足够的操作性，这也是导致我国目前环境执法效果不佳、环保状况不能得到根本改善的重要原因；第三，法律、规定的执行措施上虽然也涉及通过税收优惠、补贴等手段来激励公众与企业实行有利于低碳经济发展的行为，但却没有细化规定和程序，导致在现实中影响较小。

三、“低碳经济”视野下的环保法制建设理念的转变（一）促进经济、社会的可持续发展我国开始推行可持续发展战略，积极参与国际合作并签署了《里约环境与发展宣言》和《21 世纪议程》，制订了《中国21 世纪议程———中国21 世纪人口、环境与发展白皮书》（简称《中国21 世纪议程》）。2006 年底，科技部、中国气象局、发改委、国家环保总局等六部委联合发布了我国第一部《气候变化国家评估报告》。2007 年6 月，中国正式发布了《中国应对气候变化国家方案》。2007 年7 月，温家宝总理主持召开国家应对气候变化及节能减排工作领导小组第一次会议和国务院会议，研究部署应对气候变化工作，组织落实节能减排工作。2007年9 月8 日，中国国家主席胡锦涛在亚太经合组织（APEC）第15 次领导人会议上，明确主张“发展低碳经济”。同年，国家科学技术部部长万钢在2007 中国科协年会上呼吁大力发展低碳经济。相应的，我国环保法制建设也有重大转变。将环保法制建设的立法目的定位在“促进经济、社会的可持续发展”，并提出和制订了一些新的环境管理制度，如总量控制、排污许可和超标违法等。

（二）经济发展与环境保护相协调在进入21 世纪后，我们在处理经济发展与环境保护的关系时的基本原则逐渐变成“经济发展与环境保护相协调”，在一些特定的地域甚至是“环境优先”。这一转变也在国务院2005 年12 月发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中得到肯定和确认。这一转变，凸显了环境保护的重要性。与此转变相适应的是，环保法制建设重点关注环境问题的预防、清洁生产、资源与能源的节约、可再生能源的发展和循环经济的立法。

（三）鼓励公众积极参与《中华人民共和国环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》中关于公众参与环境影响评价的具体化规定，都说明我们开始鼓励和支持公众参与环境保护，发动社会力量来保护环境。环境保护需要公众的力量，仅仅依靠政府是完全不够的。

厦门PX 项目事件和2006 年对圆明园湖底铺膜工程的环境影响评价听证会都说明了这一点。公众是环境最广大的利益相关人，他们拥有对影响自己利益的公共事件的知情权和监督管理权。鼓励公众积极参与不仅仅是一个国家民主进程和文明程度的体现，更是环境决策民主化的内在需要。

四、“低碳经济”视野下的环保法制建设的出路与展望（一）在法律层面落实“低碳经济”的规划我国已经采取了一系列的政策措施与行动来发展低碳经济。在2009 年9 月召开的联合国气候变化峰会上，胡锦涛主席表示中国将把应对气候变化纳入经济社会发展规划。在前不久由温家宝总理主持召开的国务院常务会议上，正式确定我国到2020 年控制温室气体排放的行动目标，并将其作为约束性指标纳入国民经济和社会发展的中长期规划，并制定相应的国内统计、检测、考核办法。一些省市及地方也开始迅速启动。如江西省政府已编制完成国内首个省级《低碳经济社会发展纲要》。我们应进一步推进尽有关规划在法律层面的落实。

（二）通过法制建设引导市场主体适应低碳化发展低碳经济发展中企业生产过程的控制直接关系到低碳经济战略的结果和实施效率。要通过法制建设对低碳产业和低碳产品予以扶植和支持，引导市场主体适应低碳化发展。同时，为了使“高碳经济”向”低碳经济“过程中的负面影响减低到最小，要有相应的立法保障在高碳经济产业退出市场所形成的各项收入全部用于低碳产业的补贴支持，建立起良性替代机制。

（三）通过公众和民间组织参与增强对法律实施的监督低碳经济的发展离不开公众和民间组织的积极参与。2008 年8 月，自然之友等6 家非政府组织对江苏金东纸业上市环保核查提出的异议，正反映了公众和民间组织在环境保护法律实施中的作用不断增强。要积极鼓励和支持、引导公众和民间组织参与到低碳经济的建设中来，发挥他们不可或缺的作用。

（四）完善低碳经济发展的监管体系建设低碳经济发展的监管体系建设是保障低碳经济发展的基础。要构建科学高效的低碳环境监测法规体系，明确其法律地位，保障低碳监测依法开展。通过及时查处损害低碳经济发展的行为，保护有关企业和公民合法权益。通过监管体系的构建，加上低碳环境监测配套工作机制的逐步形成，优化低碳经济发展环境。