论文摘要： 地方政府在提供地方公共品方面具有信息上的优势，而地方公共品的支出一般属于资本性支出，用举债方式筹集地方公共建设资金更为合理，它将公共项目建设成本分摊到项目受益的若干时期内，实现了成本与收益相匹配。在我国现阶段发展地方公债融资要面临地方政府预算软约束、中央与地方财权划分和地区间发展差距扩大等问题的挑战。

关键词： 地方公债；理论基础；预算软约束
　　中图分类号：F830.9 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）16-0011-02

0 引言
　　地方公债是地方政府从地方经济社会发展状况出发，在承担还本付息基础上向社会公众公开发行的政府债券。通过发行地方公债筹集地方公共项目建设资金是目前国际上通行的做法。地方公债融资有其理论基础，在我国现阶段发展地方公债融资要面临现实经济社会问题的挑战。

1 地方公债融资的理论基础
　　公共产品因其特殊属性一般很难通过市场价格机制来提供供给，这是市场机制失灵的地方，一般需要政府出面提供相应的公共产品来弥补这一市场缺陷。公共产品按照其受益范围的不同可划分为全国性公共产品和地方性公共产品。地方公共产品具有地域性，只会使在一定辖区内的居民受益，其收益基本上集中在某一范围之内，其供给主要是着眼于某一特定的区域需求，相应地，其成本也应由本地区来承担。从理论上讲，中央政府也可以提供这类地方性公共产品，但各个地方居民对公共产品的需求偏好不同，不同地区对公共产品的需求不一样。中央政府在此方面处于信息劣势。如果由中央政府来提供地方公共产品，地区居民对公共产品的不同偏好很难得到体现或被忽视，其后果是容易带来效率损失。所以从成本收益对称的角度讲，应该由地方政府承担提供这类公共产品的责任。
　　政府对地方公共产品的支出大多属于资本性支出，地方政府提供地方公共产品的过程基本上就是地方政府资本性支出的过程。资本性支出的项目一般需要投入大规模的资金，而且其支出会在支出之后的若干年内获得相应的收益，根据成本与收益的匹配要求，资本性支出的成本也应该分摊到支出后的若干年内。政府资金来源大体上可分为两大类，一为通过税赋、收费等获得的财政收入，一为通过举债方式筹集的债务资金。通过税费方式获得的资金其成本发生在当期以内，而政府的经常性支出其收益一般是在支出发生的当期，用这类税费资金来支持当期以内的政府经常性支出则使得资金的成本承担者和支出的收益者相一致，相匹配。而通过举债方式筹集的债务资金则需要以后时期内的居民承担相应的偿还责任，这种方式筹集的资金，其成本被分解到以后的若干个时期内。如果用举债方式筹集的建设资金用于政府的经常性支出项目，则会使得当期居民无偿获得政府支出的收益，而让后面若干时期内的居民承担偿还责任，这不符合公平与效率的原则。根据成本分摊与收益分享的实际情况，应该用举债筹集的建设资金用于支持政府资本性支出项目，这样一来，可以将资本性支出的成本分摊到以后的各个收益时期以内，实现成本与收益的一致。
　　因此按照效率与公平的原则，地方公共产品应由地方政府来提供，地方政府对地方公共产品的支出大多属于资本性支出，其资金支出应由地方政府通过举债筹集资金的方式来支付，这为地方政府发展地方公债提供了理论依据。

2 发展地方公债融资的现实挑战
　　与美欧等发达市场经济体国家地方公债市场发展历程相比，我国的地方公债市场还处于起步阶段，地方公债市场还不完善。在现阶段我国发展地方公债融资需要从我国现实经济社会条件出发，有效解决一些突出问题的挑战。
　　2.1 中央与地方的财权划分问题 1994年我国进行了分税制改革，在划分事权的基础上，按税收划分中央、地方收入，划分中央与地方政府的财政支出范围，在权责不对称、缺乏对地方政府融资行为硬约束的情况下，地方债券市场开放会加剧现存的财政风险时，中央政府不可避免地要承担地方债务市场开放后的债务风险。另外，改革开放以来地方政府支配的资源和承担的职能已大大拓展，成为了具有独立经济利益和分散决策权的重要主体，地方债券的发行，融资权的下放，将进一步强化地方政府的财政实力，减轻其对中央财政的依赖，增强自身同中央政府的“讨价还价”能力，这也会成为中央政府着重考虑中的问题。我国《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但随着我国经济体制改革的进一步深入，地方债券市场的有效开放可以在很大程度上缓解地方政府的融资困境，进而推动地区经济的发展。这无疑也符合国家发展目标。发行地方公债并不意味着地方政府可以自由发债，地方公债可以在中央政府有效监管下循序渐进地发展。
　　2.2 地方政府预算软约束问题 在目前中央政府与地方政府事权不清、地方财政存在大量隐性赤字、地方政府“软约束”等制度背景下，发行地方公债会不会加剧地方财政风险。实际上，发行地方公债的目的主要就是通过规范地方财政收支体系，为地方政府提供一种财政补偿机制，使其继续承担相应的职能，一方面为经济发展提供必要的公共产品，另一方面也通过公债资金的有偿性、规范性，解决地方政府预算的软约束，降低其对市场的过度干预，增强其经济建设支出的效益。
　　地方公债与地方政府债务的关系从根本上讲地方公债发行到期需要还本付息，其本质是地方政府的债务的一种，是地方政府债务的组成部分，但另一方面，地方公债运用得好的话可以改善优化地方政府债务结构，规范地方政府融资行为，提高地方政府财政资金的透明度和使用效益，能有效化解和防范地方政府债务危机的发生。
　　地方财政赤字的存在原因是多方面的，既有财政举债过度的问题，又有财政包袱过重而导致欠拨支出挂帐等问题。用地方公债弥补赤字不但不能解决地方财政支出结构不合理和地方政府职能不到位的问题，反而会因为公债资金不能获得收益而导致偿债危机，所以是不可取的。实际上，现阶段我国发行地方公债的关键在于相应有效的监管机制能否建立。这些监管机制包括中央对地方政府发行债券实行的审批制度，地方公债风险防范制度和地方公债偿债基金制度等，如果不能建立有效的监管体系，发行地方公债不可能起到规范收入、防范风险的目的，甚至会加重地方财政的风险程度。
　　2.3 地区间发展差距扩大的问题 地区差距对我国这样一个幅辽阔的大国来说是一个严峻的问题。从地方债券发行的条件来看，目前只有部分经济状况较好的大中城市和东部沿海开放城市才具有资格，而对于一些西部地区来说，无论是财政收入还是具体公共建设项目收入和公用事业收入都不具有稳定的前景，不具备地方债发行应具备的基本条件。这样，发达地区获得地方公债发行试点后，西部地区又将相对缺失一种可资利用的经济发展筹资途径，而且地方债券发行导致的资金跨地区流动也会进一步扩大地区间差距。解决地区间发展差距的问题，可通过加强中央政府转移支付和政府间的横向转移支付途径来缓解。对于某些具有跨地区性质的项目，也可考虑将发达地区的发债收入一部分转移给利益相关地区在相关项目上进行使用。另外，我国某些中西部地区，尽管目前经济尚不发达，但存在巨大的发展潜力和资源优势，允许这些地区的政府通过发行地方公债来筹集建设所需资金，加快地区基础设施和公共工程的建设，无疑会促进其自身优势发挥和经济的快速发展，这其实是有利于缩小东西部地区间的发展差距的。

参考文献：
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