摘要：小城镇镇区规模适度扩大，集聚吸纳能力有较大提高，走人口密集型的城镇化道路是目前小城镇发展的重要任务。

关键词：辽宁 小城镇 规模 结构
　　近年来，辽宁小城镇建设取得很大进展，聚集能力和经济实力不断增强，已成为聚集乡镇企业的重要载体和农村富余劳动力转移的重要渠道。然而我省小城镇建设尚存在数量大但规模偏小、整体质量不高等一系列问题，制约了小城镇健康发展，难以适应城镇化进程需要。

一、小城镇规模结构现状分析

（一）小城镇规模现状
　　据统计，目前辽宁省建制镇总数598个，在全国排第15位。据2009年《中国建制镇统计资料》，从小城镇空间规模看，辽宁省镇区占地33.7万公顷，镇平均占地规模比小城镇发展较好的江苏、浙江和山东省相比，分别高4.2%、2.6%和11.2%。从人口规模看，全省建制镇镇区人口434.8万人，其中城关镇123. 4万人，占全省28.4%。平均每个镇的镇区人口0.8万人，其中城关镇平均5.6万人。我省镇区平均人口规模与上述三省相比分别少65.9%、40. 5%和49.8%。
　　总体分析，与小城镇发展较好的省份相比，我省小城镇虽然数量较多，平均镇区占地规模也相对较高，但平均人口规模仍与之有较大差距，人口主要集中于城关镇及已形成规模的中心镇，大多数小城镇人口规模仍偏小。

（二）小城镇土地利用现状
　　随着小城镇发展，大量农村人口向小城镇转移集中，直接带动城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求增加。据统计，全省小城镇镇区人均占地面积774平米/人，是全国平均水平的1.9倍，比江苏、浙江和山东省分别高2.1倍、0.7倍和1.2倍。可见，虽然我省镇区平均人口规模相对偏小，但人均占地水平却较高。根据国家《镇规划标准》（GB50188-2007）确定的建制镇建设用地标准140平米/人，我省人均镇区占地要大大高于这个标准。说明小城镇存在集约用地程度较低问题。

二、存在主要问题

（一）缺乏科学合理规划，制约小城镇健康有序发展
　　城镇发展规划是城镇合理布局和健康发展的重要保证。在小城镇发展中普遍存在重建设而轻规划状况，一些地区甚至出现建设牵着规划走的现象。由于缺乏科学合理的区域规划，致使小城镇发展建设上出现许多盲目性。一些小城镇单纯求大求全，镇区规划范围远超过小城镇发展实际情况，盲目扩大人口或用地规模，随意开发建设工业园区，造成资源浪费，环境恶化。建设用地利用粗放、低效问题突出，布局分散，呈现小而全、低水平重复建设的局面。

（二）人口规模偏小，限制小城镇发展空间
　　小城镇发展必须具备一定规模才能形成集聚效益。规模拓展不是单纯用地扩张，更重要的是人口集聚。长期以来，我省小城镇发展过于注重规模扩张，人口规模却未达到与其适应的水平，城镇占用土地速度远快于吸纳人口速度，说明土地城镇化明显快于人口城镇化。有研究表明，当重点镇人口规模大于2万人时，城镇化进入加速发展阶段，小城镇集聚效应形成；超过5万人则可以对周边乡镇经济和社会发展起到明显带动作用。而我省小城镇镇区平均人口规模只有0.8万人，近90%的镇人口在2万人以下，其中0.5万人以下的镇就占52%，仅有3%的镇超过5万人。说明大多数小城镇规模仍然偏小，难以产生集聚效应。人口规模偏小，致使其发展空间和辐射区域狭小，可统筹的资源有限，支撑城镇发展能力减弱，难以吸引周边资源和资金，制约了二、三产业发展，在小城镇就业机会少，更难以吸纳更多农村人口和剩余劳动力。

（三）土地利用结构不合理，影响小城镇建设发展步伐
　　随着小城镇发展速度加快，扩张迅猛，建设用地数量快速增长，而有限的建设用地供给难以满足小城镇发展需要。一是新增小城镇建设用地数量指标有限。在加大土地管控力度背景下，地方政府所分配到的用地指标缺口较大及上级政府占用用地指标等原因，导致90%以上的小城镇建设用地指标少，制约了小城镇开发建设，限制其发展空间。二是小城镇土地利用效率低。一方面进城务工农民离土不离乡，造成双重占地，应节约的大量农村建设用地未能节约释放；另一方面小城镇人均占地水平远高于国家标准，城镇建设用地集约利用程度仍不高。部分城镇房地产及工业用地供过于求，厂房和商品房低效利用、闲置现象严重，造成土地资源浪费，严重影响小城镇经济发展和产业升级。

三、对策措施

（一）科学编制小城镇建设发展规划，保障小城镇健康长远发展
　　科学规划是小城镇可持续发展的基础。政府要承担城镇建设的规划与定位，遵循城镇化发展规律，编制统一协调的小城镇发展规划，确定小城镇规模结构和空间方向。要坚持以人为本，注重人口、资源、环境的协调发展，把拓展空间与完善功能相结合，当前发展与长远发展相结合，开发与保护相统一，规划与未来管理相衔接，使规划和建设经得起实践和历史考验。在规划小城镇的合理人口规模时，要把小城镇放在整个区域城镇体系中去考察，注重其经济功能和发展方向，以满足当地经济发展和市场不断变化需要，促进可持续发展。

（二）提高小城镇集聚吸纳能力，促进人口有序转移
　　实现人口城镇化是小城镇进一步发展的主要任务。扩大小城镇人口规模，应充分发挥政策导向作用，增强小城镇集聚吸纳能力，引导和促进农村人口合理流动和有序转移。为此要立足于创新，从推进向一元化社会经济结构转变的高度，加大改革力度，从体制和政策上为小城镇建设创造宽松环境。一是深化户籍制度改革。必须加快户籍制度改革步伐，尽快取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，放宽标准，有序推进农业转移人口市民化进程。逐步实现城乡户口一体化管理，鼓励有资金、有技术的农民向小城镇聚集。实行以居住地确定落户地点，以现行职业确定身份的户籍管理制度，将具有合法固定住所、稳定职业或生活作为在小城镇落户的基本条件。二是完善农村土地流转制度。在保护耕地和保障农民合法权益前提下，对进镇落户的农民，可根据本人意愿保留其承包土地经营权，允许其依法有偿转让，引导农民宅基地有序流转。三是探索小城镇社会保障制度改革。依靠社会各方面力量，充分发挥国家、集体、个人积极性，建立健全覆盖城乡的社会保障体系，将在小城镇各类企事业单位就业的个人和个体劳动者纳入统一的社会保障体制，推行养老、失业、医疗、工伤、生育等保险，逐步破除城乡分割的社会保障体制，保障进城农民切身利益，以解决进入小城镇农民的基本生活保障。确保进镇农民在子女教育、参军、招工等方面与城镇居民享有同等待遇。四是积极培育和完善劳动力市场。通过发展劳动密集型产业增加进城农民就业机会、扩大职业技能培训提高务工人员就业能力等，吸引和引导农村人口合理有序地向小城镇流动。

（三）提高土地利用效率，保障小城镇建设用地需求
　　一是科学配置小城镇新增建设用地指标。通过科学编制土地利用总体规划，优化小城镇建设用地布局，积极开展城乡建设用地增减挂钩试点，合理安排挂钩指标，增加部分新增用地，保障小城镇建设用地必要供应。二是着力推进城镇低效存量建设用地再开发和用地布局调整优化。对批而未用和闲置土地进行清理，切实提高土地使用效率。加大土地整治力度，积极推动工矿废弃地复垦，因地制宜、合理开发利用未利用地，改善生态环境，提高资源利用率。三是应加强产业园区化、居住社区化建设。产业园区化。为切实改变乡镇工业布局分散的局面，应采取完善基础设施建设、加强服务、多种形式降低企业用地成本等系列措施，吸引和鼓励乡镇企业向镇区集中，优化资源空间配置。居住小区化。镇区合理的居民点和住宅规模，有利于城镇环境建设和交通管理，实现最低的经济规模和合理的社会生活规模。应对占地量大、人口密度低、用地结构不合理的居住区域按规划调整，对布局分散、容积率低的居民点集中建住宅生活小区，并充分吸收和体现传统民居建筑的特色和优势。

参考文献：
　　[1]《关于小城镇建设与发展问题研究》，刘焕鑫主编，《2007辽宁省农村经济发展研究》，辽宁大学出版社，2007.12，25-27
　　[2]《我国小城镇可持续发展研究》，王志宪著，科学出版社，2012年6月
　　[3]《城乡统筹视角下的小城镇发展研究》（《中国小城镇发展报告.2009》，孔祥智、盛来运主编，中国农业出版社，2010.1