北京市政公用事业发展城乡比较研究
杨 松 北京市社会科学院管理所
［摘 要］ 北京市政公用事业城乡发展水平差距过大，主要表现在城乡公用事业投资、发展水平和服务水平等方面。市政公用事业发展的城乡差距还表现在城乡不同区域（城市中心区、新城、城南地区、城乡结合部和重点镇）市政公用事业发展水平参差不齐，以及城乡各类公用事业发展水平程度上的差距和不平衡。制度缺陷、机制失效、结构失调是导致北京市政公用事业发展城乡失衡的深层次原因。根本对策在于必须统筹城乡公用事业发展，实现市政公用事业城乡一体化。
［关键词］ 市政公用事业 发展水平 比较研究市政公用事业是指由政府管理，为城镇居民生产、生活提供基本公共服务的行业，主要包括供水、供气、供热、公共交通、污水和垃圾处理、公共卫生以及园林绿化等。北京市同全国一样，城乡差距不仅仅反映在经济发展水平、收入差距等方面，也反映在城乡公用事业的发展水平和发展程度差距极大。除中心城区外，北京广大乡村地区（包括城乡结合部地区、城南地区、重点镇、新城等）市政基础设施比较落后，村（居）民在饮用水、供热服务、燃气服务、公共交通、垃圾处理、污水处理等方面不能享受与城市居民同等的现代物质文明生活，乡村地区公用事业基础差，承载和保障能力非常薄弱，严重地制约了首都经济社会城乡一体化发展。
一、北京市政公用事业城乡发展水平差距过大
1.差距之一：公用事业投资城乡差距大，对农村地区投入明显不足城乡公用事业投资差距大，对农村地区投入明显不足，这是长期以来“二元”分割的经济体制所造成的。由于城市财政与乡村财政的分离，用于城乡公用事业和基础设施的固定资产投资主要以城市中心区为主，而农村地区投资严重不足（参见表1）。从表1可见，北京市城乡固定资产投资长期偏重于城镇，占比高达91%以上；而对农村地区固定资产投资比例不超过9%，城乡固定资产投资存在十倍以上的差距。2.差距之二：城乡市政公用设施现代化程度和发展水平差距过大北京城乡市政公用事业设施的现代化程度和发展水平差距较大，主要体现在：一是农村地区的集中供水率（安全饮用水普及率）、集中供热面积、洁静能源普及率、生活垃圾无害化处理率、污水处理率、人均拥有绿地面积、公路里程等主要指标大幅度低于城市中心区。二是农村地区市政公用事业设施的现代化、配套化、系统集成率以及市政公用事业领域中现代科技的运用范围和自动化程度等方面与城市中心区存在巨大的落差。三是农村地区对市政设施管理方式相对落后，管理方式粗放，难以发挥市政设施的综合效益。3.差距之三：城乡市政公用设施的承载和保障能力、服务水平差距巨大城乡市政公用事业设施的承载、保障能力和服务水平差距主要表现在乡村地区市政公用设施少而简陋，设施现代化程度低，服务能力和质量不能满足群众不断提高的生活需求，延缓了农村城市化的进程，制约了城乡经济社会一体化发展，扩大了城乡经济社会发展的差距，不利于北京建设世界城市目标的实现。
二、城乡不同区域市政公用事业发展水平概况1.新城：市政公用事业尚处于打基础阶段《北京城市总体规划》确定了11个新城，其中顺义新城、通州新城、亦庄新城为重点新城。2009年6月，北京市发改委出台了《关于推进新城基础设施公共服务和生态环境建设发展的实施意见》，对新城公用事业和基础设施建设提出了具体规划。提出要按照供应能力和技术水平适度超前的原则，集中投入建设一批水、电、气、热、垃圾处理等配套设施，并给未来发展留有余地。目前，新城公用事业设施建设才刚刚起步，确立的步骤是“五年打基础、十年成系统、十五年见水平”，目前尚处于打基础阶段，建设任务十分艰巨。2.城南地区：市政公用事业基础差、结构不合理城南地区包括原崇文、宣武和大兴、丰台和房山等区。2009年9月，市政府制定了《2010-2012年促进城市南部地区加快发展行动计划》。提出未来三年，在城南地区将有步骤、分时序实施一批重大工程，配置一批重大项目，集成一批资金政策，着力打基础、调结构、上水平，为城市南部地区长远发展奠定基础，并力争使城市南部地区相对滞后的发展面貌得到较为明显的改善。城南地区市政基础设施建设长期滞后，主要表现是基础差、结构不合理、水平低等方面。3.城乡结合部地区：市政公用设施设计标准低、重复建设严重城乡结合部地区是随着城市中心区向外扩张，在城市建成周边形成的一个城乡地域交叉、农民居民交叉、街乡行政管理交叉的过渡区域，城乡结合部地区具有界限的动态性、不稳定性和模糊性等特点。目前，北京城乡结合部地区大致包括朝阳区、海淀区、石景山、丰台部分区域以及昌平、大兴、门头沟、顺义、通州等部分地区。北京城乡结合部地区面积约753平方公里，有行政村约227个，自然村落约450处，涉及户籍人口约62万人，流动人口约280万人。城乡结合部地区市政公用设施建设的主要问题是，情况复杂，基础条件差；城市快速扩张发展导致市政规划变化快；一些市政设施原设计能力低很快暴露出来，更新换代快导致重复建设比较严重。4.重点镇：市政公用设施老化严重北京已经确定将10个郊区县的42个镇为北京市重点建设发展的镇 （参见表2）。目前,半数以上的重点镇镇区主干路已建成或改造，垃圾密闭化收集运转系统初步建成，重点镇的社区卫生服务中心(站)基本覆盖。2009年，市政府投资重点镇公用事业和基础设施建设达到了34亿元。但重点镇公用事业建设欠帐多、基础条件差，__供水、供电、集中供热、污水处理、天然气配套等市政公用事业建设严重滞后。既有的公用设施年久失修，老化严重，不堪重负。
三、北京城乡市政公用事业分类比较分析北京城乡市政公用事业各类别，可以观察到城乡各类公用事业本身发展也是不平衡的，特别是乡村地区公用事业发展极不平衡，这与政府对各类公用事业的投资政策和投资水平相关联（见表3）。从政府对城乡公用事业分类投资看，总体上对城乡公用事业投资总额在增长，对城镇的投资高于农村地区投资基本格局没有改变，但乡村地区不同公用事业类投资和建设有较大的差异。主要表现为：一是乡村地区公用事业投资偏重于公路、供水、供热、园林绿化等方面，对供气服务、市政工程管理、电信、邮政等项目的投资不足且处于连年下降状态。二是重建设、轻管理和维护的现象比较严重，乡村地区许多公用设施建成后无法正常运转。三是重物质形态的“硬”件设施建设，忽视环境秩序、公共卫生、污水处理等提升生活品质的“软”件建设。四是与市政公用事业设施建设相配套的公共服务供给不足，公用事业设施的综合效益发挥不够，也在一定程度上制约了公共服务均等化在农村地区的实现。1.供水服务北京市自来水供水管线随着城市道路的建设快速延伸，市区配水管线从2001年的5270余公里，发展到现在的6600余公里，平均每年以260余公里的速度发展。但市自来水集团公司供水范围目前仅限于五环和六环路以内的城区。远郊区（县）城镇由当地自来水厂或自备井供水；广大农村地区农民生活用水主要靠自备井水，甚至还有一部分饮用自然水。总体而言，城市中心区集中供水基本解决，但远郊城镇和广大乡村地区自来水供应范围非常有限。如，房山区共有16座自来水厂，良乡城区和城关地区由市政供水，其它乡镇由本地水厂供水，乡镇自来水厂供水范围一般只有80%左右，最低的只能覆盖20%的区域范围。延庆县城区自来水厂只有1座，采用市政供水方式，供水能力500万立方米/日，供应覆盖范围11平方公里，只覆盖延庆镇331户居民。从表4可见，在城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养区的广大农村地区，使用净化处理过的饮用水农村住户只占52.73%、70.98%和56.8%,使用井水住户比例相当高，村民饮用水安全存在一定的风险。2.燃气服务“十一五”时期，北京市燃气发展的中心在市区，大部分的资金都投在城市中心区管网建设上，对郊区的燃气发展投资严重不足。
在郊区不但燃气管道密度低、覆盖用户少，而且至今还有密云、怀柔、延庆、平谷、门头沟等区县没有用上市区管网供应的管道天然气，延庆和密云两县目前靠每天汽车运输解决气源问题。随着北京市城市建设向外围的新城和中心城镇发展，其对天然气的需求迅速增长，但目前气源和现状输配管网均不能满足这种迅速增长的需要。更严重的是，远郊区县燃气事业基础差、底子薄，气源结构复杂（天然气、液化气、沼气、秸秆气等），供气方式多样（市政供气、社会供气、自供等），再加上居（农）民居住分散，客观上也给燃气一体化建设增加了一定的困难。现代燃气产业具有高度的自然垄断性和网络依赖性，管道是燃气输送的唯一途径和最佳途径，纵向一体化的垂直管理方式有利于提高供应效率和使用的安全性。这种情况客观上也制约了乡村地区燃气事业的发展。从表5可见，在城市发展新区和生态涵养区的农村，使用天然气和煤气用户不足50%。在生态涵养区和城市发展新区，使用柴草作为炊事能源的住户仍高达42.8%和8.44%。3.供热服务北京市城市中心区基本实现了大市政集中统一供热，市政热力管网基本覆盖城市中心区域，城市中心区集中供热和燃气清洁能源供热比例分别达到21.7%和41.3%，燃煤供热比例下降到37%。但是，郊区（县）供热呈现“散、小、乱”的格局，供热类型复杂多样（有燃煤、燃油、燃气、用电、农民土暖气等多种供热方式），投资主体多元化（有市区两级政府投资、企业自筹资金等），管理体制多样（有国有企业管理、企业自管、社会单位管理等），供暖费收缴困难等等。据统计，截止2007-2008年采暖季，全市供热总面积5.76亿平方米。其中，城区供热面积4.33亿平方米，远郊区供热面积1.43平方米 。远郊区供热主要以燃煤锅炉房为主，对生态环境形成较大的压力。如，房山区共有锅炉房201座，其中燃煤198座，燃气只有3座。门头区供热共有锅炉房79座，其中燃煤锅炉房75座，燃油锅炉房2座，电锅炉房2座。在通州区供热总面积中，燃煤锅炉房供热为1823万平米，占68%；燃气供热面积为856万平米，占31%；用电面积为12.8万平米，占0.4%。4.生活垃圾和污水处理目前，北京市郊区（县）城镇地区及部分镇，一般由区环卫服务中心对生活垃圾进行收集清运；农村地区，一般实行“村收集、镇运输、区处理”的办法。农村地区现有垃圾填埋场1000多个。但垃圾处理技术单一，大多采取就近简单填埋方式，资源化、减量化、无害化处理率偏低（如，密云县农村生活垃圾无害化处理率为78%，房山为73%，延庆为84%，大兴为90%，顺义为91% ）；资源再利用率低；回收体系不健全，回收率低；垃圾处理不到位、垃圾分类处于空白状态；垃圾填埋场紧张等问题较为严重。农村地区污水处理设施少且处理能力落后，污水处理率较低，违规排放较为严重，再生水利用率低。有相当一部分农村地区污水没有进行处理就对外排放，严重污染环境；一些地区雨污管网未彻底分流，雨水对污水厂运行有一定的冲击，影响处理效果，需要完善污水、雨水管网；还有一些污处理厂由于缺乏运营资金，运营时间少；一些污水处理厂原设计标准过低，不能满足污水处理日益增长的要求。从表6可见，在城市发展新区和生态涵养区，生活污水经过处理和完成改厕的村镇最多只三分之一。这使得农村地区生态环境面临严峻的形势。5.交通设施目前，北京“村村通”工作已经基本完成，但仍然存在道路等级低、数量少、联络线少、公路交通设施维护管理困难、人为破坏严重、维护资金不到位等问题。市政道路工程是线性工程，涉及区县、乡镇、村较多，多方建设、多头管理现象较为普遍，增加了管理的难度；受到人员及设备不足等多种因素制约，目前未能实现远程监控管理，道路照明设施人为破坏较严重，照明设施管理水平较落后。从表7可见，进村公路等级不高，以柏油路面为主。6.环境卫生北京农村地区环境卫生建设任务十分艰巨。农村公共卫生服务体系不健全；公共卫生基础设施落后；公厕少、建筑质量差、卫生标准低等问题比较突出。从表8可见，北京市农村地区使用冲水式厕所的住户有35.3万户，占24.58%；使用旱厕的住户有75.09万户，占52.28%；使用简易厕所或无厕所的住户有33.23万户，占23.14%。表8环境卫生处理设施（单位:%）北京市城市功能拓展区城市发展新区生态涵养发展区有沼气池的村3.56 0.00 2.86 5.39完成改厕的村35.18 70.06 28.6 37.64水冲式厕所24.58 21.53 24.43 28.01旱厕52.28 29.03 64.26 52.49简易厕所或无厕所23.14 49.44 11.31 19.5资料来源：《北京市第二次农业普查资料汇编》，2008年4月四、制度缺陷、机制失效、结构失调是北京市政公用事业发展城乡失衡的深层次原因1.制度缺陷：城乡差别化的市政公用事业供给体制北京与我国大多数地区一样，长期以来实行二元化发展模式，即实行以工补农、重城轻农、优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡发展不均衡，以及与此密切相关的城乡差异化的市政公用事业产品的供给模式。在这一模式下，城镇市政公用事业产品由政府生产和供给，城镇居民支付较低的费用享受市政公用事业产品（服务）；而在农村，公用事业产品主要由农村基层来负责生产和提供，由于财力不够，导致市政公用事业产品在农村供给严重不足，这是城乡市政公用事业发展不平衡的根本原因。此外，在城市化进程中，出现村集体经济空壳化的趋势，村级组织难以投资市政公用设施建设，农村基础设施差、经济发展缓慢、投资收益率低等，也导致农村地区市政公用设施建设落后。2.机制失效：自上而下的市政公用事业产品供给的决策机制在相当长的时期内，北京也与全国一样，农村地区的市政公用事业产品的生产和供给往往来自于外部即上级行政部门，并由行政部门以政策的形式下达，带有很大的强制性。乡村内部没有建立起让农民充分表达对公用事业产品需求的合理机制，也没有建立起满足农民对公用事业产品需求的制度安排。在农村，生产和供给什么样的市政公用事业产品，往往取决于上级行政机关的愿意和决策。3.结构失衡：农村市政公用事业产品供需结构失调由于不当的政绩观和利益驱动，往往导致农村地区市政公用事业产品供给结构失衡，主要表现为：（1）热衷于投资一些见效快短期市政公用事业项目，如各类达标升级活动等等，而不愿意投资一些见效慢、期限长但具有长远效益的公用事业项目，如垃圾处理站、污水处理厂等；（2）热衷于投资看得见、摸得着的“硬”公共项目，如修路、建电站等，而不愿意投资于环境卫生、信息化建设等“软”项目建设；（3）热衷于新增项目、新建工程，而不愿意投资维修存量市政公用事业设施，造成资源和资金的浪费。五、结论解决北京城乡公用事业发展失衡，根本的办法就是统筹城乡公用事业发展，实现市政公用事业城乡一体化。即在坚持城乡均衡的基础上，根据乡村经济和产业特点，以及城市化进程的需要，建立满足乡村居民生产和生活需求的、与城市中心区大体相当的现代供水、供气、供热、垃圾回收处理、污水处理等市政公用设施。北京城乡市政公用事业一体化的目标，就是在北京市行政范围内，努力消除城乡公用事业不平衡状况，基本实现公用事业城乡均衡发展、协调发展和全面发展，提升乡村地区公用事业的发展水平，促进农村城市化的进程，实现基本公共服务均等化。
参考文献：[1]李永进 张士运主编：《北京城乡一体化进程评价研究》.北京科学技术出版社，2009年12月版[2]侯军歧 刘天军：《北京市农村基础设施项目建设与运行管理研究》.中国农业出版社，2009年10月[3]《北京统计年鉴》（2005-2009年）.中国统计出版社[4]《北京区域统计年鉴》（2008）.同心出版社，2008年12月__