我国的人民陪审员制度在本质上属于大陆法系的参审制，作为一种重要的诉讼制度，它曾经在我国司法制度中发挥了重要的作用。但是我国目前的人民陪审员制度还存在很多不足的地方，不能很好地适应我国实践发展的需要。这引起了我国学术界和实务界的广泛讨论。国内的学者也对其进行了较为深入的研究。在这样的背景下，2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）。这是我国人民陪员审制度发展的一个里程碑。 
　　一、我国人民陪审员制度的作用 
　　（一）人民陪审员制度有利于保障司法公正 
　　保障司法公正是我国依法治国的重要目标，吸收公众参与审判的人民陪审员制度是保障司法公正的重要措施。法官的工作性质和职责决定了他们必须处理各种各样的案件，接触不同的当事人，容易形成一种职业思维习惯，看待某些事实与普通大众的思维不同。和法官相比，人民陪审员是从普通公民中产生的，他们大都数来自基层，了解社情民意，且没有受过系统的法学教育。他们主要从社会道德标准的角度对案件事实进行判断和评价。他们的观点更能反映普通民众的观点。人民陪审员的大众性思维和法官的职业思维形成有效的互补。法官听取人民陪审员的意见，用更客观的标准来分析案情，使案件处理更加合法合理。对于一些专业性比较强的案件，专家型的陪审员可以发挥专业的优势对案件进行科学准确的分析，从而有效地弥补法官专业知识的不足。人民陪审员参加法院的庭审活动，可以对法官的工作进行有效的监督，从而提高法官的责任心，端正法官的工作态度，提高办案的质量，保障司法公正。 
　　（二）人民陪审员制度有利于体现司法民主 
　　我国是人民民主专政的社会主义国家，人民民主专政的本质是人民当家作主。民主的实现需要人民直接参加国家和社会事务的管理。实行人民陪审员制度，让公民行使国家权力，参与国家的审判工作。这是公民行使国家权力的重要手段，是社会主义司法民主的体现。它有利于提高人民建设法治国家的积极性。人民陪审员制度作为重要的司法制度，是我国政治制度的重要组成部分，是人民司法工作坚持群众路线的重要途径。 
　　（三）人民陪审员制度有利于普法教育 
　　托克维尔认为：“应当把陪审团看成是一所常设的免费学校，每个陪审员在这里运用自己的权利，经常同上层阶级最有教养的最有知识的人士接触，学习运用法律的技术并依靠律师的帮助、法官的指点，甚至双方的责问而使自己精通了解法律。我认为美国人的政治常识和实践常识，主要是在长期运用民事陪审制度当中获得的。”①托克维尔认为陪审团具有很大的普法教育价值，笔者认为我国的人民陪审员制度也具有这种法制教育的功能。 
　　人民陪审员在参与审判的过程中，进一步了解审判机关的性质和职能，熟悉我国的办案程序，努力追求司法价值的实现，不断地学习法律知识，提高自己的法律意识和法律素养。这是一种很有效的法制教育形式。同时又因为大多数人民陪审员是来自基层的普通民众，他们将在执行陪审职务时学到的法律知识和法律素养传播给身边的普通民众。这种独特的普法教育形式有利于提高全国人民的法律意识，促进法治国家的建设。 
　　二、我国人民陪审员制度存在的主要问题 
　　（一）人民陪审员制度缺乏宪法依据 
　　我国1954年宪法明确规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。”但1975年宪法没有规定人民陪审员制度。1978年宪法规定“实行群众代表陪审制度”。但是我国现行的1982年宪法却删除了这项制度，以后的四次修正案也没有涉及人民陪审员制度的内容。人民陪审员制度作为重要的司法制度却没有被写进宪法。宪法是国家的根本大法，是制定普通法律的依据。这就使得我国现阶段实行人民陪审员制度缺乏宪法依据，这不利于我国当前加强人民陪审员制度的理论和实践建设。 
　　（二）人民陪审员制度没有专项立法 
　　我国有关人民陪审员制度的法律规定主要存在于全国人大常委会制定的《关于完善人民陪审员制度的决定》、最高人民法院和司法部联合出台的《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》和最高人民法院关于人民陪审员管理办法（试行）》和其他法律规范。这些法律规范很零散，对我国人民陪审员制度的实施缺乏统一的规定。人民陪审员制度作为一项重要的司法制度，仅是用一系列的意见和办法来加以规定，立法保护层次较低，不利于提高人民陪审制度在实践和人们观念中的地位。这种立法现状不利于我国人民陪审制度的发展和完善。 
　　（三）陪审员的权利和义务不明确 
　　《决定》第一条规定：“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等的权利。”《决定》第十条规定：“依法参加审判活动是人民陪审员的权利和义务。”人民陪审员作为非职业法官，应该与法官有一定的区别，不能笼统地说，陪审员和法官有同等的权利。而司法实践中，人民陪审员只能参加合议庭判案活动，无法参加法官大量的庭前和庭后的活动。这与法律的规定显然不符。《决定》第十一条规定：“人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。”人民陪审员大都没有受过系统的法学教育，不能够像法官那样擅长用法律的理性思维思考问题，却可以对法律适用行使表决权。这与人民陪审员自身的素质和能力不相符合。从而使得在法庭审判过程中，人民陪审员往往一言不发，陪而不审，合而不议。 
　　人民陪审员享有的权利与承担的义务和责任不对等。人民陪审员虽然拥有与法官相同的权利，但是其承担的义务和责任与法官不相同，法官的义务和责任重大。依据权利和义务相统一的原则，享有相同的权利就要承担对等的义务。然而，依据最高人民法院制定的有关违法审判的责任追究办法，法官违反规定办错案件要受到法律的追究并承担法律责任，而人民陪审员却不适用此规定。按照《决定》十七条的规定，对陪审员不履行或者不当履行陪审职务尚未构成犯罪的，只免除其人民陪审员的职务，而不承担其他法律责任。
总的来说，《决定》对人民陪审员权利和义务的规定过于原则和简单，不够细化，难以适应司法实践发展的需要。 
　　（四）陪审案件的适用范围不明确 
　　根据《决定》第二条的规定，人民法院审判社会影响较大的刑事、民事、行政案件或者刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭判决的第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外。这条规定过于笼统，没有明确规定并列举何为社会影响较大的案件。这就使得法院和法官有很大的自由裁量权，在司法实践中，有的法院以案件的社会影响不大为理由而没有通知人民陪审员参加审判。这就使得人民陪审员制度在实施的过程中显得比较随意，不够严肃和规范。 
　　我国《刑事诉讼法》第一百四十七条第一款、《民事诉讼法》第四十条第一款和《行政诉讼法》第四十六条对人民陪审员参加审理案件只是或然性的规定，并没有强制法院审理第一审案件必须组成合议庭进行审理。在实践中，有的法官为了省事，提高办案的速度，而没有让陪审员参加案件的审理。 
　　（五）人民陪审员的任期规定不足 
　　《决定》第九条规定，人民陪审员的任期为五年，没有明确规定是否可以连任。这条规定很模糊，导致有的人连任几届，成为陪审专业户。笔者认为，人民陪审员五年的任期过长。有的人民陪审员长期与法官打交道，形成了比较固定和熟悉的关系网，他们利用手中的权利非法谋取个人利益，妨碍司法公正，滋生腐败现象，从而违背设立人民陪审制度的宗旨。五年的任期不利于人民陪审员的更新，限制更多的人参加司法审判，不利于实现司法民主。 
　　三、对完善我国人民陪审员制度的建议 
　　（一）确立人民陪审员的宪法地位 
　　宪法是国家的根本大法，是制定普通法律的依据。人民陪审员制度作为一项重要的民主政治制度和司法诉讼制度，应当在宪法中加以明文规定，使之成为具体法律的终极依据，并获得具有宪法保障的稳定性。②同时，通过人民陪审员参加司法审判，也是公民所享有的基本政治权利之一，属于基本人权的范畴，其重要性和根本性也需要由宪法加以规定。③只有将人民陪审员制度写进宪法，才能为我国制定关于人民陪审员制度的法律法规提供根本的依据，才能为实践中加强人民陪审员制度建设提供宪法保障。因此，我国法律应当尽快恢复人民陪审制度的宪法地位，在宪法中明确规定：“人民法院审判案件依法实行人民陪审员制度。” 
　　（二）制定专门的《人民陪审员法》 
　　为了加强我国人民陪审员制度的建设，我国应当尽快制定一部专门的《人民陪审员法》，以专门法的形式来规范我国的人民陪审员制度，对陪审员的产生办法、权利义务、审判案件的范围等问题进行统一科学完整的规定。制定专门的《人民陪审员法》，可以提高我国人民陪审员制度的立法层次和立法效力，提高我国人民陪审员的法律地位，为改革和完善我国的人民陪审员制度奠定重要的基础。 
　　（三）明确人民陪审员的权利和义务 
　　我国现行法律规范对人民陪审员的权利和义务规定得很笼统，不够明确具体，以至于经常出现“陪而不审，审而不议”的现象。要充分发挥人民陪审员的作用，不仅要明确人民陪审员的权利，而且要规定其承担相应的义务。因为权利和义务总是相辅相成的。只有让人民陪审员切实履行陪审权利，才能提高其参加陪审职务的积极性。只有让人民陪审员承担相应的义务，才能提高其在执行陪审职务时的责任感。只有以法律的形式明确规定人民陪审员的权利和义务，人民陪审员在参加陪审工作时才有法律的约束和保障。只有这样才能有效地发挥人民陪审员制度的价值。 
　　我国法律应该从司法实践出发明确规定以下几点：（1）明确规定人民陪审员对案件的阅卷权，这是保障其有效执行陪审职务的基础。（2）明确在合议中人民陪审员只负责评议事实部分，法官主要负责法律适用部分。（3）人民陪审员在开庭时有做笔记的权利。（4）明确规定人民陪审员违反与审判工作有关的法律及相关规定办错案时，除了要免去其人民陪审员的职务，还要依据最高人民法院制定的有关违法审判责任追究办法追究其法律责任。 
　　（四）明确陪审案件的适用范围 
　　首先，我国最高人民法院应该从案件的性质、社会危害程度、法定刑、诉讼标的等因素出发，对“社会影响较大”做出明确的司法解释，使法院对案件的社会影响程度有个可参考的标准，从而决定哪些案件应该适用人民陪审员制度。其次，我国应该修改《人民法院组织法》的第九条第二款，即人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行的规定，把此处的或然性规定改为强制性规定，修改为“人民法院审判第一审案件应当由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”。此外，三大诉讼法也要做相应的修改，并具体列出人民陪审员需要参加的案件的范围。 
　　（五）合理规定人民陪审员的任期 
　　笔者认为，应当将我国人民陪审员的任期由五年改为两年，并明确规定不得连任。缩短陪审员的任期，让更多的陪审员参加法院的审判活动，了解我国的司法诉讼程序，学习法律知识，提高法律意识和素养。这不仅有利于开展普法教育，拉近我国司法机关与人民群众的距离，而且有利于使陪审员在有限的时间内充分行使权力，减少其滥用权力的机会，防止司法腐败。 
　　四、结语 
　　人民陪审制度在我国经历了曲折的 
　　发展历程，它对我国民主制度和司法制度产生的作用是不容置疑的。因此，我国应当根据我国的具体情况，尽快制定专门的《人民陪审员法》，完善相关的法律法规，构建具有中国特色的人民陪审员制度。