在工农业发展的进程中，计划与市场经济体制之间的均衡互动对于生产要素资源的配置和流动起着决定性的作用。计划经济条件下的指令性计划或是指导性计划，对社会资源的流动和配置都是以政府的政策导向为依据。即使是在市场取向改革初期，采取以计划为主、市场调节为辅的资源配置方式，这种资源配置方式依然显示出资源向非农业部门倾斜性配置的政策导向；甚至到工农业实现市场化阶段，市场已经在资源配置中起到基础性的作用，但非农业部门与农业部门由于市场比较收益的差异，同样导致市场资源向非农业部门倾斜流动。因此，要实现非农业部门反哺农业部门，城市经济带动农村经济发展以推动工农业协调发展的目标，就必须处理好计划宏观调控与市场机制之间的互动均衡关系。 
　　一、计划经济体制：工农业部门资源配置的隔离格局 
　　计划经济体制是通过指令性计划和指导性计划对社会生产要素资源实现配置的经济制度。这种经济制度的确立和发展有赖于社会的高度组织化形态，对于计划经济，马克思设想“只有当社会生活过程即物质生产过程的形态，作为自由结合的人的产物，处于人的有意识有计划的控制之下的时候”，“自由人的联合体”才能实现“劳动时间的社会的有计划的分配，调节着各种劳动职能同各种需要的适当的比例”，同时“劳动时间又是计量生产者在共同劳动中个人所占份额的尺度，因而也是计量生产者在共同产品的个人可消费份额部分中所占份额的尺度”[1]。马克思所说的计划经济是在“人的自由联合体”内实施的经济制度，这种自由人的联合体是高度社会化和组织化的共同体。在自由人的共同体内，生产资料的供给和需求的满足都是依据共同劳动计划分配的时间来满足的，共同体的生产和消费过程都是在“人的有意识和有计划的控制之下”进行的。社会主义国家采取的是马克思设想的计划经济体制，实施计划经济体制不只是践行经典作家关于计划经济的论述，更重要的是社会主义国家存在实施计划经济体制的制度基础。中国共产党在根据地政权发展时期，对经济资源配置采取统一管制的计划经济制度；对于各个阶层也是采取严密组织方式，集中各方面力量形成独立强大的政治力量和军事力量，才最终取得全国政权。由此形成了建设时期对计划统一配置社会经济资源的路径依赖，以及对各阶层实行严密组织化的管理格局。新中国成立后，我国之所以能够快速推进工业化与社会主义改造，很重要的是得益于国家对工农业经济资源流动的高度组织化管理。 
　　新中国成立初期，实施优先发展重工业的战略，有着高度组织化和社会化的特征。当时工业化建设的资金、技术和原料等非常紧缺，主要由农村和农业为工业化建设提供相应的资金积累和原料供应。国家采取计划经济体制配置社会资源，并实施农业集体化、城乡户籍管制和统购统销的相应配套制度。这些制度的实施强化了对农村和农民实现组织化和集体化管理。在农业保持个体小农生产的条件下，农业发展根本无法满足工业发展的需要。因此，当时的计划经济体制以及相应的配套制度保障了“一五”期间我国工农业的长足发展，不过随后出现的工农业各行业“大跃进”最终给经济发展带来了严重干扰。 
　　“大跃进”的初衷之一是大幅度推进工业化进程。但是，现实中却演化成工农业生产的极大浪费和衰退。这种“运动式”的生产活动背离了计划经济体制的组织化要求。计划经济不只是资源配置的政策导向，更重要的是实施计划的是组织化方式。当时城市的生产规制在单位组织化的框架之内，单位“以全能性的组织形态涵盖城市大部分空间，涉及各类城市公共事务。单位生活是城市公共生活的主要内容，城市人的生活方式与价值观念也由之塑造”[2]。在农村，同样推行了工农业的运动式建设和高度的组织化、集体化管理。“大跃进”运动最后带来灾难性的后果。 
　　工农业发展经过调整重新纳入计划经济的轨道，但随后又出现工农业发展的矛盾。城市工业发展对农产品的需求逐步上升，但农业生产条件落后，农业产出不足以供给城市需求。城市在工业投资和农产品供需紧张的情况下强化组织化管制，最突出的表现是强化城乡户籍管理，以限制城市人口的增长，甚至采取向农村下放城市人口的办法。这种体制对农业造成生产“内卷化”的后果，对城市工业带来低效率和高消耗恶性循环的后果。如果继续沿袭计划经济体制，必然导致发展的不可持续，主要表现为城市计划供给消费品的方式需要依赖农业，而农民在贫困和没有解决温饱的层面上徘徊，农业发展不能持续满足城市发展的需要。 
　　二、市场取向改革：工农业部门资源配置的双向互动 
　　农业集体化经营方式的不经济，不只是由于计划经济条件下工业对农业部门剩余大量汲取，影响了农业部门的积累能力，还由于在集体经营体制下，对农业生产的监督非常困难，监督的准确性较低。农业家庭承包经营方式的优势在于农民生产不需要监督，因为是为自己生产，所以积极性就高[3]。实际上，改革首先在农村获得成功，使集体化农业经营方式转化为家庭经营方式，在农村和农业领域首先实现了对农民市场主体的培育。在集体经营条件下，农民没有生产和处理产品的自主权，也没有从事非农业生产的自由，单一的农业生产结构决定了农民只是农业部门的生产者角色。实行家庭经营体制后，农民具有了生产经营和处理农副产品的权利，同时农业的多种经营和市场交易培育了农民的市场主体地位。城乡物资的流通逐渐由市场机制来调节的格局，尤其是工业部门的资本和技术开始向农村地区流动，推动了农村乡镇企业的发展。乡镇企业主要通过市场获得资金和技术等生产要素。到20世纪90年代中期，乡镇企业的资金来自基层政权的财政、集体企业的积累和基层政权担保的银行贷款；在技术方面，乡镇企业通过聘请城市工业企业技术人员等方式满足技术需求。这就形成在市场机制作用下，城市资本和技术要素流向农村，农村原料、劳动力和产品流向城市的格局。
乡镇企业以农村集体经济的形式参与市场竞争和分享市场资源。乡镇企业的竞争性经营模式并不适合于农业部门。因为农业在家庭生产经营体制之下，缺乏小农与市场对接的有效渠道。受市场比较收益差异的驱使，包括基层政权、乡镇企业和农民个人都倾向于从事非农产业以增加收入。农民对农业生产的投资一方面受到农户投资规模的限制，另一方面家庭农业承载的基层负担也使农民缺乏增加农业投资的动力。农民维系农业生产的动力主要是作为兼业小农，农民可以从事非农产业，同时可以把从事农业作为最后的生活保障。20世纪80年代后期，农业发展的徘徊局面与城乡非农产业占用市场资源的格局直接相关，即乡镇企业占用农业资金和劳动力资源影响了农业发展，同时城市工业企业在政府政策的保护下，粗放型的工业增长模式没有得到根本改善。造成的结果是国有工业企业缺乏活力，市场供给不足衍生一定程度的通货膨胀。农业部门在家庭经营条件下无法与大市场实现有效对接，资源配置出现逆向流动。工业部门依然延续通过市场、财政和金融等手段汲取农业剩余的格局，农业持续发展受到严重影响。 
　　这一阶段的经济体制采取的是计划经济为主、市场调节为辅的方式，计划调节主要保护国有工业企业，对工业原材料实行价格的“双轨制”。这种计划保护阻碍了乡镇企业的发展，同时也影响到国有工业企业的经营效率和竞争能力。对国有工业企业的计划保护衍生了资源流动的制度性障碍。计划保护对于城市国有工业企业来说，是保护了低效率和低技术水平，对于农村和农业来说，行政性干预资源的配置与流动造成了农村和农业发展资源需求的紧张局面。计划保护必然衍生地区保护，商品流动受到区域限制，造成全国整体市场被分隔成相互隔离的小市场。是计划手段还是市场手段在资源配置中占基础地位，这涉及到计划体制与市场体制的关系问题。如果计划保护下的市场主体缺失对效率和效益的关注，就会出现“市场失灵”的现象。如果市场主体不缺乏活力，在供给不足情况下利用计划手段予以协调，可以促使计划与市场的相互协同。如果计划的制定者和执行者不了解市场供需状况，对市场盲目干预，必然导致计划与市场的双重“失灵”。我国在20世纪80年代后期，计划价格保护下的国有工业企业缺乏活力，但依然享有国家政策扶持，生产要素资源向国有工业企业倾斜配置。乡镇企业等市场主体虽具有活力，但在资源配置上处于不利地位。这种资源配置的不均衡格局导致计划保护下的国有工业企业效率低下，缺乏竞争力，依赖高投入和市场垄断地位维持生存。而其他市场主体尤其是农业生产主体在资源配置中处于不利地位，造成农业严重滞后于工业发展的局面。 
　　三、市场经济体制：农村和农业资源向城市的逆向流动 
　　20世纪90年代，我国确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，提出发挥市场对资源配置的基础性作用，培育和发展市场主体，提升企业的竞争力，推动城乡要素资源的交流互动，参与国际市场分工，充分利用国内外两种市场的资源要素。推动私营企业和乡镇企业的发展，一方面培育了微观市场环境，同时也推动城市非农产业资源向农村和农业流动。但是，在市场机制作用下，城市资源向农村流动并没有真正带动农业和农村非农产业的持续发展，反而造成农村和农业资源向城市非农产业流动的趋势。 
　　在构建市场经济体制条件下，生产要素市场是为市场主体服务的，但政府的资源审批权对市场机制又形成一种干预，市场对资源的配置功能的发挥很大程度上受到政府政策导向的约束和限制。乡镇企业之所以在“改制”前能够获得长足发展，有市场机制作用的因素，同时乡镇企业还受到基层政府作为农村与市场的“中介”角色的支持，基层政府通过整合农村资源、争取政策扶持和联接市场要素方面弥补了农村市场主体的不足。乡镇企业对于农村劳动力的转移、吸纳城市资源和推动城乡物资交流方面起到重要的作用。 
　　与乡镇企业发展形成鲜明对照的是农业的发展，农业家庭经营保持长期稳定，小农经营农业对农民起到最后保障的功能，有利于市场粮食供应和农村社会的稳定。国家为了推动农业的长足发展，开始逐渐对农业实施保护政策，如降低农业生产资料价格，提高农副产品收购价格，加大对农业的投入和加强农业基础设施建设。但是，国家通过工农业价格的“剪刀差”、财政税收和金融手段对工业支持的格局并没有从根本上改变。国家为了优化农业生产结构，提高农副产品的附加值，增加农民的收入，提出农工贸一体化农业的发展思路，采取公司+农户的方式实现农户与市场的对接。而公司作为市场主体同样也受到农副产品市场价值规律的支配，在市场供给充分的条件下，出现“谷贱伤农”现象实际上还是损害了农户的利益。 
　　在农业发展受到抑制的同时，国有工业企业在计划保护下也无法实现持续的发展。20世纪末开始推进国有工业企业的改制，改制的办法是资产重组和所有权实现多元化。为了保证改制后的国有工业企业在市场竞争中处于有利地位，国家对国有工业企业的资产范围进行重新界定。出于对资源和环境的保护，国家严格限制社会资本对原材料和能源部门的市场准入资格，这项措施使得20世纪末农村“五小”企业停办，从而为国有工业企业发展提供了宽松的市场环境。乡镇企业在实现资产重组和所有权改制后，由于失去了基层政府“中介”角色的推动和支持，企业负债经营状况加剧甚至导致生存发展难以为继[4]。金融、教育和医疗等体制的改革在提高企业经营效率的同时，也使得过去由政府保障的服务项目逐渐从农村退出。如金融行业改制的结果是金融服务从农村退出；教育体制改革的结果是随着高等教育的扩招带来的大学收费政策；乡镇企业的改制带来基层政府财政吃紧情况下公共服务开支转嫁成为农民负担。这些改革在构建市场机制方面起到积极的作用，但是其负面后果是生产要素资源从农村大量流出。 
　　垄断性服务行业在改制后弱化了公益功能的发挥，强化了企业市场主体功能的发挥。如医疗行业缺乏市场竞争的外部环境，改制的结果是带来了医疗费用的提高，城乡居民受益有限。国有工业企业改制后，政府鼓励城市下岗工人自主创业，同时加大城市基本建设投资为城市居民提供就业机会。在政策的导向下，社会投资向城市倾斜，农业劳动力和资金向城市流动；市场主体在追求收益最大化的驱动下，对农业投资的积极性也受到市场机制作用的约束。农村就业机会有限，农民为提高收入进入城市成为农民工群体。农民工大量进入城市是农村和农业要素资源向城市流动的表现。农村出现的“空心村”现象既影响到农业和农村经济的发展，也影响到农村和农业生产要素的集中，导致农业集约化和产业化经营面临生产要素资源紧缺的障碍。
四、包容增长体制：工农业部门资源配置的协调均衡 
　　为了改变在市场机制作用下农业发展在资源配置上的不利地位，国家实施反哺农业的政策，目的是改变资源向城市以及非农产业倾斜配置的局面。在市场机制作用下，社会生产要素资源向非农产业和城市倾斜流动，这不是单纯依靠行政性干预就能够解决的问题。必须有赖于法律手段、财政手段和制度创新手段的综合运用，构建工农业发展的包容性增长体制，推动城乡基础设施和公共服务的一体化建设，实现农村的社区化、农村的组织化、经济的合作化、服务的社会化，才能真正实现工农业部门之间资源配置的均衡和协调。 
　　我国从实施农业土地流转和调整农业生产结构以来，农民的利益受到一定程度的损害。国务院发展研究中心研究员吴敬琏指出，各级政府在征购城市用地时，在征购价格和土地批租价格之间存在差额，这个差价最低的估计是30万亿元，农民不同意用征购价出让土地，原因是没有形成多方共赢的土地转让格局[5]。吴敬琏提出要调整土地的产权制度，实现土地转让的利益双赢。农业土地资源流转获得的收益被城市利用，农业和农民在土地流转中的收益无法保证，这不只是政策导向的问题，也是土地流转各方权益的法律保障问题。同样，工业发展对农村耕地和水资源等造成的损害，不能只靠国家环境的监控和治理，应从法律层面明确权责。 
　　农业生产的弱质性和农产品价格的低弹性决定农业与非农产业部门没有可比性。发达国家对农业生产、农副产品流通、农业技术开发和推广、农业金融和保险服务、农业基础设施建设、农民社会保障、农村公共产品供给、农业的各种补贴等都有具体的法律规定。只有对农业生产予以保护和支持，推动农业的集约化经营，才能提高农业劳动生产率。只有实现农业服务体系的社会化和信息化，政府给予农业服务机构以财政和政策的支持，农业服务行业才能成为具有公益性和社会化的行业。只有对农副产品的流通给予经济保险，才能规避“谷贱伤农”的市场风险。只有构建农副产品流通的组织化和社会化服务体系，农民才能通过组织化形式实现与大市场的对接，提升市场交易谈判和博弈中的话语权和定价权。只有实现农业的产业化，才能集中农业和农村生产要素资源，实现农业的集约化经营。同时，农业产业化不只是限定于农业部门，农业产业化的演进必然带来农业生产链条的延伸，带动农村非农产业的发展。 
　　农业产业化与农村城镇化、农民市民化并行不悖，只有这三项进程同步进行，才能形成相辅相承的格局。政府反哺农业，农业实现产业化经营；在农业收入和积累增加的条件下，农村城镇化建设又为农业产业化提供更大支持；同时农村城镇化必然带来基础设施和公共服务供给的城乡一体化，农民以组织化的形式实现与市场对接，农民组织化后作为市场主体的地位更加充分，在社会身份上不再是传统小农，而是市民身份。当然，实施这一进程不是单靠农业发展产业化就能解决的。发达国家的农业是由政府补贴维系的，农民收入的主要来源是政府的财政补贴。我国对农业的补贴也从耕地补贴、农机购置补贴、农业设施建设补贴、农场项目补贴发展到农业合作社补贴、农业服务机构补贴和社区建设补贴等。总之，反哺农业推动工农业协调发展，主要取决于构建工农业发展的包容性增长体制，即在政府政策主导下，社会资源实现向农业和农村强制性和诱导性的流动和配置。